19 grudnia 2014 r. Didier Reynolds – Minister Spraw Zagranicznych i wicepremier Belgii ogłosił szczegółowy plan zamknięcia kilku ambasad i innych placówek zagranicznych tego państwa. Najwięcej ambasad ma zostać zamkniętych w państwach członkowskich UE (we wszystkich trzech republikach bałtyckich, na Cyprze i Słowacji). Ambasady zamknięte będą również w Afganistanie, Libii i Kongo. Planowane zamknięcia obejmą również kilka konsulatów generalnych i innych placówek zagranicznych Belgii. W 2014 r. podobną decyzję podjęła również m.in. Dania (ambasady na Cyprze i Słowacji oraz w Luksemburgu, Słowenii oraz Szwajcarii) oraz Finlandia (ambasady w Luksemburgu i Słowenii oraz na Słowacji). W czerwcu 2014 r. natomiast Czarnogóra, Macedonia oraz Serbia ogłosiły chęć otwierania części swoich ambasad we wspólnych budynkach. Jak ocenić tą praktykę z punktu widzenia prawa dyplomatycznego? Czy jest ona dowodem jedynie na szukanie oszczędności budżetowych czy również na zmiany w praktyce dyplomatycznej?
Ocena z punktu widzenia prawa dyplomatycznego nie budzi kontrowersji. Jeśli chodzi o zamykanie ambasad to należy przede wszystkim zauważyć, że utrzymywanie stosunków dyplomatycznych (taka wola istnieje we wszystkich analizowanych przypadkach zamknięć ambasad) nie wymaga utrzymywania stałej misji dyplomatycznej. Dodatkowo istnieje możliwość akredytacji, po notyfikacji zainteresowanym państwom, tej samej osoby na stanowisko szefa misji dyplomatycznej w kilku państwach (art. 5 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r.). Taka właśnie jest wola Belgii, Danii i Finlandii.
Powyższa praktyka znana jest również Polsce. Najlepszym dowodem na to jest fakt, że Polska utrzymuje stosunki dyplomatyczne ze 190 podmiotami, a ambasady funkcjonują jedynie w 89 z nich. W wielu państwach, w których Polska nie ma stałej placówki dyplomatycznej, stosunki dyplomatyczne są wykonywanie przez szefa misji dyplomatycznej, znajdującej się w innym państwie (np. Ambasador RP w Caracas jest równocześnie akredytowany aż w 9 innych niż Wenezuela państwach). W ostatnich latach zdarzały się również przypadki zamykania polskich ambasad (np. w 2009 r. zamknięto ambasadę w Ułan Bator). W przypadku zamykania ambasady przy jednoczesnym utrzymywaniu stosunków dyplomatycznych konieczne jest wyjaśnienie okoliczności takiej decyzji oraz, w przypadku funkcjonowania placówki dyplomatycznej państwa przyjmującego w państwie decydującym się na zamknięcie placówki, wezwanie do nietraktowania tej decyzji jako wymuszającej wzajemność.
Coraz częstsza jest również praktyka wspólnego dzielenia budynków i nieruchomości, w których funkcjonują dwie lub więcej niezależnych placówek dyplomatycznych (np. wspólny budynek ambasad Polski i Szwecji w Algierze czy też inwestycja państw nordyckich w Berlinie, której efektem jest wspólny kompleks ambasad). Zdecydowanie rzadziej ma miejsce powoływanie wspólnych placówek dyplomatycznych, w oparciu o art. 6 Konwencji wiedeńskiej, który wyraźnie dopuszcza (za zgodą zainteresowanego państwa) akredytowanie przez dwa lub więcej państw tej samej osoby na stanowisko szefa misji w innym państwie (E. Denza w komentarzu do Konwencji wiedeńskiej podaje przykłady z lat 70 i 80 ubiegłego wieku - wspólna placówka państw wschodnio-karaibskich w Londynie, a także kilku państw afrykańskich w Izraelu). Powodem tego są liczne problemy oraz zagrożenia z tym związane (np. zapewnienie tajemnicy instrukcji z Centrali oraz archiwów, rozbieżność interesów gospodarczych państw wysyłających w państwie przyjmującym). Dużo częściej taka praktyka ma miejscu w przypadku stosunków konsularnych i wspólnych urzędów konsularnych (np. współpraca Kanady z Australią) lub innych form wspólnej, ale częściowo odrębnej od placówek dyplomatycznych i urzędów konsularnych reprezentacji w państwie przyjmującym (np. tzw. Dom Wyszechradzki w Kapsztadzie).
We wszystkich przypadkach, wspomnianych na początku, oficjalnym motywem dla takiej decyzji jest dążenie do oszczędności budżetowych. W związku z trwającym kryzysem finansowym w ostatnich latach wiele państw zdecydowało się (np. Węgry w 2009 r.) lub rozważało taką możliwość (np. Polska w 2013 r., wskazując nawet na wstępne kryterium wyboru, tj. te ambasady, których roczne utrzymanie kosztuje więcej niż 1% polskiego eksportu do tego państwa).
Czy rzeczywiście taka praktyka jest powodowana wyłącznie rachunkiem ekonomicznym? Zamykanie tak wielu ambasad funkcjonujących w stosunkach dyplomatycznych między państwami członkowskimi UE można postrzegać, jako efekt postępującej integracji w ramach tej organizacji. Już wcześniej w doktrynie sugerowano, że zwiększająca się częstotliwość interakcji państw na forum organizacji międzynarodowych może wpływać na mniejszą potrzebę opierania się na klasycznej dyplomacji bilateralnej, przy wykorzystaniu stałych misji dyplomatycznych w zainteresowanych państwach (tak sugeruje np. E. Denza). Wspólne członkostwo w UE stwarza tak wiele okazji do kontaktów, że utrzymywanie kosztownej placówki dyplomatycznej w niektórych przypadkach nie znajduje uzasadnienia. Szukając innych przyczyn zmieniającej się praktyki dyplomatycznej w ramach państw członkowskich UE nie sposób pominąć funkcjonującej formalnie od 1 grudnia 2010 r. (po roku od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego) Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). Co prawda analizowane przypadki zamykania ambasad jednych państw członkowskich w innych państwach członkowskich nie dotyczą bezpośrednio funkcjonowania ESDZ (delegatury unijne funkcjonują jedynie w państwach trzecich), nie mniej jednak służba ta jest znamiennym dowodem na pogłębianie integracji europejskiej również w obszarze polityki zagranicznej. Wydaje się zresztą, że w bliskiej przyszłości można się spodziewać nie tylko zamykania kolejnych ambasad wewnątrz UE, ale również już bezpośredniego wpływu ESDZ na praktykę dyplomatyczną państw członkowskich, tj. zamykania własnych placówek dyplomatycznych w państwach trzecich i opieranie się na delegaturach UE. Już teraz w niektórych przypadkach zapowiedzi zamykania ambasad w państwach trzecich przez państwa członkowskie UE są komentowane, jako dowód na wpływ funkcjonowania ESDZ.
W kontekście analizowanej praktyki dotyczącej państw UE można również się zastanawiać czy nie świadczy to przypadkiem o częściowej marginalizacji politycznej niektórych (mniejszych) państw? W Luksemburgu ambasady planują zamknąć Dania i Finlandia, a Węgry uczyniły to już w 2009 r. Ambasady w Bratysławie zamknęły, przenosząc je do Wiednia - Belgia i Dania, a do Pragi – Finlandia. Podobnie jest w przypadku Słowenii. Zastanawiać musi również zapowiedź zamknięcia przez Belgię ambasad we wszystkich republikach bałtyckich. Szef misji w Helsinkach ma być akredytowany w Estonii, szef misji w Sztokholmie na Łotwie, a szef misji w Warszawie na Litwie. Można jedynie się zastanawiać czy zarówno sama decyzja o zamknięciu, jak i wybór państw, w których stałą siedzibę ma szef misji dyplomatycznej, który w przyszłości będzie reprezentował Belgię w tych państwach, we wszystkich przypadkach spotka się ze zrozumieniem w republikach bałtyckich.
Przypadek wspólnych planów Czarnogóry, Macedonii i Serbii również można tłumaczyć popularnością modelu integracyjnego. Jednak w tym przypadku nie sposób pominąć okoliczności, że dotyczy to państw, powstałych w wyniku, częściowo krwawego, rozpadu b. Jugosławii (w tym kontekście znamienny jest fakt, że propozycja współpracy została wystosowana również do Słowenii i Chorwacji, które jednak odmówiły, wskazując na wiele potencjalnych problemów, wynikających z członkostwa tych państw w UE). Wydawałoby się, że w przypadku państw o krótkich tradycjach funkcjonowania jako suwerenny byt państwowy, chęć manifestowania swojej pełnej odrębności w obszarze polityki zagranicznej, która jest bezpośrednio utożsamiana, jako jeden z podstawowych atrybutów suwerenności, będzie dużo większa. Popularność „modelu nordyckiego”, jak zostało to określone w wystąpieniach wspomnianych państw bałkańskich, stale rośnie (np. porozumienie Wielkiej Brytanii i Kanady z 2012 r.), tak więc również w tym zakresie należy spodziewać się podobnych wiadomości w przyszłości.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz