Jak działa unijny mechanizm ochrony praworządności w państwach członkowskich

Wobec medialnych doniesień o włączeniu do programu spotkania roboczego Komisji Europejskiej 13 stycznia br. dyskusji nt. sytuacji w Polsce w kontekście ewentualnych naruszeń zasady praworządności (państwa prawnego, rule of law; zob. np. tu czy tu) oraz działań i komentarzy unijnych polityków (chodzi m.in. o listy wiceprzewodniczącego KE F. Timmermansa do władz polskich; zob. też obszerne relacje EUobserver.com tu, tu i tu), a także wobec pewnych reakcji (a czasem braku reakcji) na nie strony polskiej, postanowiliśmy wyjaśnić dlaczego instytucje UE, zwłaszcza Komisja, mogą (a nawet muszą) interesować się tym co dzieje się w państwach członkowskich i jakie kroki mogą, zgodnie z prawem UE, podejmować w obliczu zagrożenia wartości wyrażonych w art. 2 TUE, stanowiących podstawę Unii. Wartości te to poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości; są one "wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn".

Sposób postępowania UE w przypadkach, odpowiednio, zagrożenia lub naruszenia wspólnych wartości określa art. 7 TUE. Zgodnie z jego ust. 1, stwierdzenia istnienia "wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia" przez państwo członkowskie wartości z art. 2 dokonuje Rada większością 4/5 swoich członków (z wyłączeniem oczywiście "podejrzanego" państwa) za zgodą Parlamentu Europejskiego. Z wnioskiem  (uzasadnionym) w tej sprawie może wystąpić Komisja, PE lub 1/3 państw członkowskich. Przed podjęciem decyzji zainteresowane Państwo musi zostać wysłuchane. Stosując tę samą procedurę Rada może ponadto skierować do państwa zalecenia. Musi też regularnie sprawdzać, czy powody podjęcia decyzji pozostają aktualne. Natomiast Rada Europejska może jednomyślnie (znów bez zainteresowanego państwa) stwierdzić, po uzyskaniu zgody Parlamentu i po wezwaniu Państwa Członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to Państwo Członkowskie wspólnych wartości; czyni to na wniosek KE lub 1/3 państw członkowskich (art. 7 ust. 2 TUE). W konsekwencji takiego stwierdzenia Rada może (tym razem już większością kwalifikowaną) zdecydować o zawieszeniu wobec zainteresowanego państwa niektórych wynikających ze Traktatu praw, z prawem do głosowania w Radzie włącznie (uwzględniając jednak wpływ takiego zawieszenia na prawa i obowiązki jednostek); za to wszelkie obowiązki wynikające z członkostwa pozostają dla państwa wiążące.

Jednak do sięgnięcia po rozwiązania z art. 7 konieczny jest mocno zaawansowany poziom zagrożenia czy stopień naruszeń wspólnych wartości z art 2 TUE. Tymczasem, zgodnie ze złotą zasadą "lepiej zapobiegać, niż leczyć" w najlepiej pojętym interesie Unii i jej państw członkowskich jest niedopuszczenie do takiej eskalacji sytuacji w państwie członkowskim, która uzasadniałaby zastosowanie choćby łagodniejszej z procedur z art. 7 TUE. Dlatego właśnie w 2014 r. Komisja Europejska, po wielomiesięcznych dyskusjach i konsultacjach na forum UE (w tym także w Radzie i PE) przyjęła ramową procedurę postępowania w przypadku ryzyka pojawienia się systemowych zagrożeń dla praworządności w państwach członkowskich - zob. komunikat Komisji z 11 marca 2014 r. (zob. też wersję angielską komunikatu). Jej celem jest umożliwienie KE nawiązania dialogu z zainteresowanym państwem członkowskim i znalezienia rozwiązania, pozwalającego zapobiec pojawieniu się albo wyeliminować systemowe zagrożenia dla praworządności, które mogłyby się przerodzić w „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia” uzasadniające zastosowanie art. 7.  Dlatego też sama KE określa ją jako "procedurę poprzedzającą art. 7" ("pre-Article 7 procedure"). Procedura ta obejmuje trzy etapy: 

1. Ocena Komisji: KE gromadzi i analizuje wszelkie istotne informacje o sytuacji w państwie członkowskim oraz ocenia, czy istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na systemowe zagrożenie dla praworządności. Jeżeli w wyniku takiej oceny Komisja uzna, że takie zagrożenie występuje, rozpoczyna dialog z zainteresowanym  państwem, wysyłając do niego odpowiednio uzasadnioną opinię na temat praworządności, stanowiącą dla niego ostrzeżenie. Państwo członkowskie ma możliwość odpowiedzi i przedstawienia swoich uwag. 

2. Zalecenie Komisji: jeśli sprawa nie została rozwiązana w sposób zadowalający w ramach 1. etapu, Komisja kieruje do państwa członkowskiego „zalecenie w sprawie praworządności”, w którym wskazuje, aby państwo członkowskie rozwiązało zidentyfikowane problemy w wyznaczonym terminie i poinformowało KE o działaniach podjętych w tym celu. Komisja podaje zalecenie do wiadomości publicznej. 

3. Działania w następstwie zalecenia Komisji: KE monitoruje działania podjęte przez państwo członkowskie w odpowiedzi na jej zalecenia. W przypadku braku zadowalającej reakcji w wyznaczonym terminie Komisja może wszcząć którąś z procedur określonych w art. 7 TUE (co traktuje jako ostateczność).

 

 Źródło: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-237_en.htm

O wynikach postępowania Komisja na bieżąco i dokładnie informuje Parlament Europejski i Radę. Wprawdzie KE odgrywa w tej procedurze główną rolę, realizując swoje kompetencje "strażniczki Traktatów", ale może w pełni korzystać z pomocy, zwłaszcza specjalistycznej wiedzy pozostałych instytucji i organów UE, a także innych organizacji i instytucji międzynarodowych (zwłaszcza Parlamentu Europejskiego, Rady, unijnej Agencji Praw Podstawowych, Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), itp.). Mechanizm skupia się na zasadzie praworządności (państwa prawnego), gdyż właśnie ta zasada leży u podstaw wszystkich wartości, na których opiera się Unia - jej poszanowanie zapewnia ochronę innych podstawowych wartości. 

Należy podkreślić, że "procedura poprzedzającą art.7" jest stosowana w celu ochrony praworządności w sytuacjach systemowego zagrożenia dla integralności, stabilności i prawidłowości funkcjonowania  instytucji i mechanizmów państwa prawnego na poziomie krajowym. W żadnym razie nie służy ona regulowaniu indywidualnych sytuacji lub pojedynczych przypadków naruszenia praw podstawowych lub błędów wymiaru sprawiedliwości. 

Na posiedzeniu 13 stycznia Komisja ma ocenić, czy w stosunku do Polski istnieją przesłanki uzasadniające wszczęcie "procedury poprzedzającej art.7" i ewentualnie podjąć decyzję o rozpoczęciu 1. etapu procedury. Gdyby tak się stało, byłby to pierwszy (dla Polski raczej niechlubny) przypadek jej zastosowania. Jednak nawet, jeśli Komisja nie zdecyduje o uruchomieniu tego mechanizmu, na pewno będzie nadal uważnie śledzić rozwój sytuacji w Polsce. Ponadto należy podkreślić, że omawiane w niniejszym poście procedury dotyczące ewentualnych zagrożeń i naruszeń podstawowych wartości wyrażonych w art. 7 TUE mają szczególny, wyjątkowy charakter. Natomiast jeśli pewne okoliczności, będące przedmiotem badania w ramach tych procedur będzie można jednocześnie zakwalifikować jako naruszenie określonych zobowiązań państwa członkowskiego wynikających z unijnych Traktatów, to nic nie stoi na przeszkodzie, by Komisja wniosła w takiej sytuacji przeciwko temu państwu skargę do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 258 TFUE. O tej ewentualności powinny pamiętać również polskie władze.