Guest post: Delegowanie sędziów do pracy na placówkach zagranicznych – uwagi w związku z pracami nad nowelizacją ustawy o służbie zagranicznej

Kilkanaście dni temu ukazał się wpis, w którym jeden z redaktorów niniejszego bloga, krytycznie odniósł się do projektowanych zmian w ustawie o służbie zagranicznej. Abstrahując od innych kwestii w nim poruszonych, chcę się tylko odnieść do wzmiankowanej problematyki delegowania sędziów z zasobu kadrowego Ministra Sprawiedliwości do pracy na placówkach i tworzenia specjalnych podporządkowanych temu Ministrowi wydziałów na placówkach. Autor tekstu piszę o pytaniach i wątpliwościach wiążących się z tym rozwiązaniem. Szczerze mówiąc jakichkolwiek wątpliwości, po analizie tekstu normatywnego projektu ustawy, nie widzę.

Istnienie wydziałów podległych innemu ministrowi ma sporą praktykę (także w Polsce), prawo międzynarodowe nie ingeruje w jakikolwiek sposób w organizację pracy placówki, a co do rzekomego problemu z dostępem do dokumentów konsularnych, to należy zauważyć, że zgodnie z projektem, osoby te otrzymają odpowiednie stopnie dyplomatyczne, więc sygnalizowany problem w rzeczywistości nie istnieje. Bez zgody MSZ takie wydziały nie powstaną. W zakresie rzekomego konfliktu kompetencji MSZ i MS opinia przedstawiona przez MSZ jest przy tym bardziej niż słaba merytorycznie, co też należy podkreślić. Rzeczywistych argumentów przeciwnych omawianemu rozwiązaniu w niej brak, co jest spowodowane tym, że takich rzeczowych argumentów po prostu nie ma.

Warto zwrócić uwagę, że Ministerstwo Sprawiedliwości jako jedyne dysponuje zasobem kadrowym pozwalającym rozwiązywać zawiłe sytuacje prawne zagranicą, w MSZ istnieje od zawsze deficyt prawników, z rzeczywistym doświadczeniem procesowym (co oczywiście związane jest z trybem kariery i mechanizmami oraz wysokością wynagradzania), nie było więc innego rozwiązania, które pozwalałoby zachować profesjonalistom z Ministerstwa Sprawiedliwości swój status (który jest statusem jedynie krajowym, urzędując na placówce zyskują oni status pracownika służby zagranicznej, bez utraty, co istotne statusu krajowego), a jednocześnie wykonywać na rzecz państwa funkcje za granicą. Czytelnicy tego bloga, jak mało kto są świadomi ogromnego wpływu coraz bardziej szczegółowych regulacji prawa międzynarodowego i europejskiego na prawo wewnętrzne, wpływu który z roku na rok rośnie, w zakresie niektórej materii wręcz w tempie geometrycznym. To, co jeszcze 50 lat temu mogło być swobodnie zabezpieczane przez zwykły potencjał kadrowy resortu spraw zagranicznych przeciętnie reprezentowanego zagranicą państwa, dziś z trudem jest ledwo łatane. Od dawna zauważają to niektóre państwa (w praktyce np. Francja korzysta z delegowania, nawet czasowego, profesjonalnych prawników do swoich placówek dla wykonywania skomplikowanych czynności notarialnych). Polska niestety tego jak dotychczas zdawała się nie widzieć albo też widzieć nie chciała.

Warto również zdać sobie sprawę z jeszcze jednej kwestii. Polska służba zagraniczna nie ma niestety jakichkolwiek tradycji w aktywnym zabezpieczaniu obrotu cywilnoprawnego obywateli z zagranicą. Wynikało to z prostego faktu, że w okresie XX-lecia wojennego nie mieliśmy jednolitego prawa cywilnego, stąd tez konsul mający za zadanie dokonywanie np. czynność notarialnych zgodnie z prawem państwa wysyłającego (polskiego) nie mając jednolitego prawa, czynności takich unikał – w żadnej regulacji prawnej tego okresu nie wskazano jakie prawo jest właściwe jako „polskie prawo zewnętrzne” – istotna część dyplomatów tego okresu pochodziła z służby austro-węgierskiej, prawo francusko-rosyjskie i rosyjskie dominowały na obszarze II RP, różnice między tymi porządkami w zakresie prawa cywilnego były spore. Przyczyniało się to do braku aktywności we wspomnianym zakresie, w który to stan później idealnie wpisała się służba PRL, ukuwając nawet swoisty, zasadniczo bzdurny mit, iż czynności tych się nie wykonuje, bo stanowią konkurencję dla prawników państwa przyjmującego (warto zobaczyć dziś ile różnorodnych takich czynności, i to w epoce europejskiej swobody przepływu usług, wykonują konsulaty państw Zachodniej Europy w RP). Właściwe jedyna dziedzina, w przypadku której obrót cywilnoprawny zaistniał w pełni profesjonalnie to problematyka stanu cywilnego i po dziś dzień aktywność służby konsularnej RP jest w tym zakresie wzorcowa, czego absolutnie nie można powiedzieć o aktywności w zakresie czynności notarialnych (regularnie popełniane są w tym zakresie błędy, konsularne dokumenty notarialne, które trafiają do polskich notariuszy i sądów wieczystoksięgowych nierzadko nadają się wyłącznie do kosza). 

Czynniki wskazane powyżej doprowadziły to do szeregu zaniedbań, które przyjmowane rozwiązanie może naprawić. Podstawowy cel jego przyjęcia wiąże się z realizacją obowiązków pomocowych państwa wobec obywatela zagranicą. Rozwiązania te będą mogły znaleźć zastosowanie przede wszystkim w sprawach z Konwencji haskiej dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę. Zorganizowanie w konsulacie zespołu zadaniowego Ministerstwa Sprawiedliwości, który merytorycznie wspierać będzie obywateli polskich w dochodzeniu ich praw rodzicielskich może okazać się w niektórych okręgach konsularnych w Niemczech czy Norwegii bardzo pomocne. Oczywiście konsul (sędzia delegowany) nie będzie adwokatem aktywnym w procesie (prawo konsularne takiego rozwiązania zasadniczo, choć są też wyjątki, nie przewiduje), jego pomoc / sama obserwacja procesu i odpowiednie działania doradcze mogą być niezastąpione. 

Ponadto w przypadku występowania masowego obrotu cywilnoprawnego z danym państwem obcym przy ryzyku fałszerstw dokumentów zagranicznych wprowadzanych na terytorium Rzeczypospolitej, rozwiązanie to pozwalało będzie umiejscawiać w konkretnych placówkach konsulów - wykwalifikowanych prawników dokonujących czynności notarialnych. Obecna aktywność konsulów RP w tym zakresie jest jak wspomniano obarczona sporymi błędami i póki co na szczęście minimalna (czemu sprzyja litera ustawy prawo konsularne i system udzielania zgód na czynności, póki co zbawienny, bo ze względu na małą ilość czynności liczne błędy nie zaburzają obrotu prawnego, co niestety jednak nie zapobiega zaburzaniu go przez dokumenty wytwarzane przez obce organy). Wprowadzenie w tym zakresie profesjonalistów z Ministerstwa Sprawiedliwości będzie mogło prowadzić do zarówno zwiększenia przychodu Skarbu Państwa, jak i zasadniczego wzrostu bezpieczeństwa obrotu. Jest to rozwiązanie powszechnie stosowane przez liczne państwa Europy Zachodniej (w szczególności poprzez ustanawianie takich specjalnych konsulów w państwach dużego ryzyka naruszenia bezpieczeństwa obrotu ze względu na różnice kultury prawnej pomiędzy systemem prawa stanowionego a systemem common law np. w Izraelu czy USA). Jak wykazują doświadczenia „reprywatyzacji” warszawskiej stosowanie dokumentów z zagranicy obarczone jest sporym ryzykiem fałszerstwa  – istotne jest, by jak najszerzej Państwo Polskie zapewniało swoim obywatelom dostęp do polskiej przestrzeni cywilnoprawnej – także za granicą - za pośrednictwem wyspecjalizowanych wydziałów konsularnych.

Dalszym krokiem powinna być przyszłości zmiana art. 28-30 ustawy prawo konsularne (nota bene przepisów nieźle legislacyjnie skomponowanych, ale nie odpowiadających ewentualnej profesjonalizacji kadry z wykorzystaniem mechanizmów wprowadzanych zmienianą ustawą,  a może i przepis art. 25 ustawy prawo prywatne międzynarodowe, od którego poprzednika (art. 12 ppm z 1965 r.) rozpoczęło się „wszelkie zło” w zakresie uznawania skuteczności formalnej czynności rzekomo odzwierciedlonych we wszelkiej maści fałszywkach z egzotycznych państw (sławni kuratorzy z Kajmanów przy wspomnianej powyżej reprywatyzacji warszawskiej). Tu oczywiście problematyka jest o wiele bardziej skomplikowana i wykraczająca poza zakres niniejszej refleksji.

Przy okazji zmian w prawie konsularnym należałoby wyrzuć z treści przepisów regulację zawarte w art. 134-135, jako po pierwsze całkowicie niedopowiadające nie tylko polskiej ale i łacińskiej tradycji prawnej a po drugie nigdy jak dotychczas nie wykorzystane w praktyce. Wprowadzenie tego rozwiązania było właściwie jedynym poważnym błędem w ogólnie bardzo udanym procesie rekodyfikacji prawa konsularnego w 2015 r. Potencjalne wykorzystanie tego, miejmy nadzieję w praktyce martwego rozwiązania, może narazić Skarb Państwa jedynie na odszkodowania. Szkoda, że podkomisja pomimo sugestii nie zdecydowała się na zmianę ustawy prawo konsularne w tym zakresie.

Autor: Paweł Czubik