Brexit za mniej niż 100 dni, czyli wiadomo, że nic nie wiadomo

29 marca 2019 r., czyli za mniej niż 100 dni, Wielka Brytania wystąpi z Unii Europejskiej. Mimo że od referendum w sprawie Brexitu minęło ponad dwa i pół roku, a UE, państwa członkowskie i rząd brytyjski (teoretycznie) zaakceptowały tekst umowy o przyszłych relacjach, w dalszym ciągu nic nie jest pewne i w zasadzie wszystkie scenariusze są jeszcze możliwe. Warto więc podsumować obecną sytuację i zastanowić się, czego możemy się spodziewać w ciągu najbliższych trzech miesięcy.

1. Withdrawal Agreement (umowa o wystąpieniu) została opublikowana 14 listopada br. Wynika z niej w szczególności, że:

· po 29 marca rozpocznie się okres przejściowy, w trakcie którego UE będzie traktować Wielką Brytanię jak państwo członkowskie, z wyjątkiem uczestnictwa w unijnych instytucjach i strukturach. Wielka Brytania pozostanie w unii celnej. Okres przejściowy ma pomóc organom administracji publicznej, obywatelom i przedsiębiorstwom w dostosowaniu się do Brexitu. W tym czasie będą także ustalane szczegółowe warunki wystąpienia. Okres przejściowy ma potrwać do końca 2020 r., ale może być wielokrotnie przedłużany.

· między Irlandią a Irlandią Północną nie będzie twardej granicy, co gwarantuje tzw. backstop (rozwiązanie awaryjne). Oznacza to w praktyce, że Irlandia Północna pozostanie we wspólnym rynku, a między nią a pozostałymi częściami Zjednoczonego Królestwa wprowadzone zostaną kontrole graniczne. Stan taki ma zostać utrzymany, o ile nie zostanie wynegocjowane inne porozumienie. Backstop nie ma bezpośredniego związku z okresem przejściowym i może trwać dłużej.

· prawo pobytu obywateli Unii przebywających obecnie w Wielkiej Brytanii i obywateli brytyjskich przebywających obecnie w państwach członkowskich UE zostaje potwierdzone.

· między Unią a Wielką Brytanią powstanie ogólna struktura zarządzania, zapewniająca skuteczne wdrażanie i egzekwowanie umowy, w tym przewidująca mechanizmy rozstrzygania sporów z możliwością składania pytań prejudycjalnych TSUE.

· Wielka Brytanie dotrzyma względem UE wszystkich zobowiązań finansowych, zaciągniętych w czasie, gdy była ona członkiem Unii.

· status Gibraltaru pozostanie niezmieniony aż do zakończenia okresu przejściowego. 

2. Postanowienia Withdrawal agreement są w odniesieniu do wielu aspektów dość lakoniczne. Można też odnieść wrażenie, że na gruncie umowy po 29 marca tak naprawdę niewiele się zmieni w relacjach między UE a Wielką Brytanią. Wiele zależy od przyszłych ustaleń i tego, jak długo będzie trwał okres przejściowy. Nie sposób też nie odnieść wrażenia, że najważniejsza dla rządu brytyjskiego jest kwestia „odzyskania kontroli” nad imigracją z innych państw członkowskich i jej ograniczenie. Brytyjskie Home Office zaprezentowało już założenia nowego systemu migracyjnego, który ma obowiązywać od 2021 r. Ma on być oparty o kwalifikacje osób, które chcą się osiedlić w Wielkiej Brytanii, a obywatele państw członkowskich Unii oraz państw trzecich mają być traktowani równo. Oznacza to, że prawo pobytu będą mogły uzyskać w szczególności osoby z odpowiednimi kwalifikacjami, poszukiwanymi na rynku pracy.

3. Państwa członkowie UE i najważniejsi politycy unijni popierają postanowienia Withdrawal Agreement. Jedynym wyjątkiem wydaje się Hiszpania, która postulowała większą precyzję, jeśli chodzi o przyszły status prawny Gibraltaru. Co do zasady jednak wśród przywódców unijnych nie widać na tym etapie woli wznowienia negocjacji w sprawie kształtu Brexitu. 

4. Porozumienie spotkało się jednak z powszechną krytyką w Wielkiej Brytanii. Przeciwni mu są zarówno zwolennicy twardego Brexitu, jak i pozostania w Unii. Wśród opcji Leave największe kontrowersje wzbudził kształt backstopu i możliwość faktycznego oraz trwałego odseparowania Irlandii Północnej od pozostałych części Zjednoczonego Królestwa. W związku z brakiem poparcia, premier May najpierw próbowała wznowić negocjacje w sprawie Withdrawal Agreement, a następnie przełożyła głosowanie nad umową w Izbie Gmin na połowę stycznia. 

5. Coraz częściej mówi się, że Brexit może w ogóle nie dojść do skutku. Takie głosy pojawiają się w szczególności w związku z niedawnym wyrokiem w sprawie C-621/18 Wightman, w którym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że notyfikacja państwa członkowskiego o zamiarze wystąpienia z Unii na podstawie art. 50 TUE może być cofnięta. Mimo pewnych głosów krytycznych (wiążących się m.in. z wątpliwościami natury konstytucyjnej i obawą przed intencjonalnym użyciem art. 50 przez inne państwa członkowskie w celu uzyskania pewnych ustępstw oraz wiążącym się z tym moral hazard), wyrok stał się przyczynkiem do wzmożenia dyskusji na temat drugiego referendum w sprawie Brexitu. W takim scenariuszu premier May przegrywa głosowanie nad Withdrawal Agreement i jest niejako zmuszona do przeprowadzenia nowego People’s Vote. W związku z tym, że różne prognozy przewidują, że takie referendum wygraliby zwolennicy opcji Remain, a notyfikacja z art. 50 TUE może zostać cofnięta, Brexit mógłby w ogóle nie dojść do skutku. Mimo to taki przebieg wydarzeń jest mało prawdopodobny. Do 29 marca zostało zbyt mało czasu, nie wiadomo, nad czym by głosowano (nad Withdrawal Agreement, opcją no deal czy pozostaniem w Unii), a kampania mogłaby być nieprzewidywalna i zakończyć się ponownym zwycięstwem opcji Leave. Dodatkowo brak jest wyraźnego poparcie dla zatrzymania Brexitu nawet wśród brytyjskiej opozycji. 

6. W konsekwencji, coraz bardziej realna wydaje się opcja no deal i twardy Brexit, bez żadnego porozumienia między UE a Wielką Brytania. Komisja Europejska przed Świętami opublikowała nawet plan awaryjny w niektórych sektorach na taką ewentualność. Na twardy Brexit coraz otwarciej przygotowują się także inne państwa członkowskie (zob. np.) i sama Wielka Brytania. Pod względem ekonomicznym, takie rozwiązanie jednak nikomu by nie służyło. 

7. Jak zatem widać, w dalszym ciągu nic nie jest pewne. Na chwilę obecną najbardziej prawdopodobne wydaje się to, że Brexit nie zostanie zatrzymany, a Withdrawal Agreement nie zostanie przyjęty przez brytyjski parlament. Czy zatem czeka nas najbardziej bolesna opcja no deal? Niekoniecznie. Nawet jeśli obecne porozumienie o wystąpieniu zostanie odrzucone przez Izbę Gmin, to całkiem możliwe, że pośpiesznie uzgodnione zostaną prowizoryczne porozumienia w najbardziej newralgicznych obszarach, tak aby zminimalizować skutki twardego Brexitu. W takim scenariuszu czeka nas duże polityczne zamieszanie, prawdopodobne przedterminowe wybory w Wielkiej Brytanii i chaos, który będzie jeszcze trwał bardzo długo.