Guest post: Zjednoczone Królestwo wychodzi z Unii Europejskiej

Zjednoczone Królestwo przestało być członkiem Unii Europejskiej. Formalnie Brexit został dopełniony. Nikt rozsądny nie cieszy się z wyjścia ZK z Unii, straty poniosą zarówno ZK jak i Unia, przede wszystkim jednak obywatele i podmioty gospodarcze po obu stronach. Podjęcie decyzji w ZK w sprawie wystąpienia z Unii, przebieg procedury w tej sprawie i następstwa wystąpienia będą w nadchodzących latach przedmiotem analiz i rozważań politologów, ekonomistów, historyków, specjalistów od technik manipulacji społeczeństwami.

Nas interesują przede wszystkim aspekty prawne wystąpienia państwa z UE, tym bardziej że ZK wykorzystało po raz pierwszy procedurę art. 50 TUE, wprowadzoną na podstawie Traktatu z Lizbony (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.). Kiedy, podczas prac nad Traktatem konstytucyjnym, rozważano procedurę wystąpienia z UE (pod nazwą „Dobrowolne wystąpienie z Unii” - znalazła się ona w art. I-60 Traktatu) nikt nie spodziewał się, że znajdzie ona kiedykolwiek zastosowanie. Chodziło raczej o położenie kresu zarzutom, że proces integracji europejskiej jest „ulicą jednokierunkową”.

Z prawnego punktu widzenia co najmniej dwie zasadnicze kwestie zasługuje na uwagę. Po pierwsze – Brexit pozwolił doprecyzować interpretację i praktykę stosowania artykułu 50 TUE:

• Artykuł ten w ust. 1 zastrzega podjęcie decyzji w sprawie wystąpienia wyłączenie dla państwa członkowskiego, ma ona być podejmowana zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi. Było to ściśle przestrzegane przez Unię i jej pozostałe państwa członkowskie w stosunku do ZK, choć dokładano starań, aby objaśnić korzyści związane z członkostwem i zapobiec podjęciu tego rodzaju decyzji (uzgodnione w końcu lutego 2016 r. Nowe porozumienie, które zawierało kolejne korzystne dla ZK wyłączenia i interpretacje). Zarazem jednak z praktyki Brexitu płyną dwa ważne wnioski: krajowa procedura podejmowania takiej decyzji musi gwarantować przejrzystą i mocną legitymację społeczną. Chodzi o to, aby wyeliminować manipulację zewnętrzną oraz nieprzemyślane podjęcie decyzji pod wpływem chwilowego impulsu. W Polsce na przykład procedura ta jest wyjątkowo niefrasobliwa (wniosek Rady Ministrów - ustawa zwykła - decyzja Prezydenta). Z drugiej strony nauka jaka płynie z Brexitu wskazuje, że państwo podejmujące decyzje w sprawie wystąpienia nie powinno jej notyfikować, dopóki na szczeblu krajowym nie osiągnie się konsensusu co do kształtu przyszłych stosunków z UE (po wystąpieniu z Unii). Proceduralny i prawny „taniec św. Wita” jaki zafundowało Zjednoczone Królestwo instytucjom unijnym i pozostałym państwom członkowskich pozostanie gorzkim doświadczeniem.
• Dyscyplinujący mechanizm określony w ust. 3 art. 50 TUE, stosownie do którego dwa lata od notyfikacji decyzji państwo występuje z Unii, o ile nie weszła w życie w tym czasie umowa w sprawie wystąpienia, stosowany był z dużą rozwagą. Pozostałe państwa członkowskie trzykrotnie wyrażały zgodę na przedłużenie tego terminu, wykazując wyjątkowe zrozumienie dla sytuacji wewnętrznej w ZK i kierując się interesem Unii, zachowaniem dobrego poziomy przyszłych relacji z ZK, a przede wszystkim dążeniem do uniknięcia „dzikiego” Brexitu. Jednocześnie jednak wykazywano stanowczość w przypadkach, w których mogłoby być zagrożone sprawne funkcjonowanie instytucji unijnych – na przykład w sprawie przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego (choć już przymknięto oko na brak komisarza brytyjskiego w nowym składzie Komisji od 1 grudnia 2019 r.).
• Niezmiernie ważne jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego umowy w sprawie wystąpienia (ust. 2 art. 50 TUE), która – przypomnijmy – po stronie unijnej zawierana jest wyłącznie przez Unię Europejską, może więc mieć jedynie ograniczony zakres przedmiotowy. Stąd dla ekspertów zajmujących się prawem UE od początku było jasne, że może to być jedynie „umowa rozwodowa”, natomiast konieczne będzie wynegocjowanie umowy względnie pakietu umów, które uregulują przyszłe relacje między ZK a Unią i jej państwami członkowskimi. Węzłowe znaczenie ma więc wypracowanie formuły okresu przejściowego, który po formalnym wystąpieniu państwa z UE stabilizuje stan stosunków wzajemnych - utrzymuje obowiązywanie – już na mocy umowy – acquis unijnego na pewien czas, który pozwoliłby wynegocjować umowy docelowe. 
• Inną kwestią jest jeszcze zawarcie „małego” traktatu rewizyjnego (na wzór tzw. protokołu hiszpańskiego, czy irlandzkiego), który „oczyści” unijne prawo pierwotne i pochodne ze wszystkich odniesień do ZK (naturalnie w gronie 27 państw członkowskich, po opuszczeniu Unii przez ZK).

Druga sprawa pozostaje nadal wielką niewiadomą, a ma ona w kontekście całego procesu wystąpienia znaczenie węzłowe. Najważniejszy bowiem jest kształt przyszłych stosunków między Unią a ZK już jako państwem trzecim. Po stronie ZK nadal utrzymuje się stan niepewności co do preferowanego modelu (a w każdym razie dotychczas nie ujawniono zarysu mandatu negocjacyjnego). Uprzednio natomiast odrzucono narzucające się formy sprawdzonej, bliskiej relacji, jak na przykład zasady EOG. Okres przejściowy trwa do końca 2020 r. a premier Johnson sam narzucił sobie ograniczenie (w ustawie dotyczącej umowy o wystąpieniu), iż okres ten nie może ulec przedłużeniu. Na negocjacje pozostaje więc około pięciu miesięcy. Tak skomplikowany pakiet umów wymaga w normalnych warunkach wielokrotnie dłuższych negocjacji. Widmo „dzikiego” Brexitu krąży więc nadal nad Europą.

Jedno, co jest obecnie pewne: prawnicy będą mieli masę roboty!

PS. Nie mogę powstrzymać się od przytoczenia nieco żartobliwych odniesień historycznych do następstw odizolowania Wielkiej Brytanii od kontynentu europejskiego. W barwnie napisanych wspomnieniach Jeana Eynarda, posła Genewy na Kongres Wiedeński, znajdziemy następujące opisanie skutków prawie 25-letniej blokady założonej przez Napoleona, co znajdowało pewien wyraz w życiu towarzyskim „tańczącego Kongresu”. Eynard pisał: „Wszyscy skarżą się na niedostatki w zachowaniu Anglików i Angielek. Popełniają oni stale uchybienia towarzyskie i nieuprzejmości, a to raczej ze względu na brak doświadczenia, niż złego wychowania. Nacja ta, oddzielona przez bez mała ćwierć wieku od kontynentu, nieco zdziczała, a jej narodowa duma sprawia, że niechętnie uczy się od innych.”.
Der Tanzende Kongress. Tagebuch Jean Gabriel Eynards, Berlin 1923, s. 106 (zapisek z 18 listopada 1814 r).

Autor: Jan Barcz