Niedawno zatwierdzona przez Parlament Europejski Umowa o wolnym handlu (FTA) z Wietnamem może być dobrym przyczynkiem do rozważań nad skutecznością rozwiązań wprowadzanych przez UE celem realizacji zrównoważonego rozwoju poprzez swoją politykę handlową (zob. post na PPM).
Zrównoważony rozwój najłatwiej jest zdefiniować jako ideę mówiącą, że w kształtowaniu polityki powinniśmy jako społeczeństwo uwzględniać nie tylko potrzeby naszej generacji, ale również przyszłych pokoleń. Początkowo zrównoważony rozwój wiązał się głównie z ochroną środowiska oraz kontrolą eksploatacji zasobów nieodnawialnych, z czasem jednak jego zakres oddziaływania znacznie się poszerzył i uwzględnia również takie zagadnienia jak równość między państwami czy sprawiedliwość społeczna. Obecnie polityka UE dot. zrównoważonego rozwoju składa się z trzech filarów: ekonomicznego, ekologicznego i społecznego. Można zatem powiedzieć, że koncepcja ta zmierza do uzgodnienia rozwoju gospodarczego z wartościami nieekonomicznymi. Najbardziej imponująca dotychczas próba realizacji tych założeń przez społeczność międzynarodową ma miejsce poprzez Agendę ONZ 2030, tj. rezolucję Zgromadzenia Ogólnego A/RES/70/1. Określone przez nią cele SDG stanowią wytyczną dla państw. Oczywiście akt, tak jak większość rezolucji ZO, jest prawnie niewiążący, ukierunkowuje jednak w stronę mierzalnych założeń i kształtuje strukturę organizacyjną poprzez ONZ.
Od Traktatu z Lizbony instytucje Unii Europejskiej zostały zobowiązane do realizacji założeń zrównoważonego rozwoju we wszystkich swoich politykach (zob. art. 3, art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Jednym z najistotniejszych narzędzi wpływania na pozostałe państwa jest w obecnych czasach polityka handlowa. Ponieważ zgodnie z art. 3 TFUE jest to jednocześnie wyłączna kompetencja UE, handel stał się najbardziej wyrazistym polem dla realizacji SDG w relacjach zewnętrznych Unii. Do typowych narzędzi stosowanych przez UE należą: 1) ocena ex-ante wpływu umów handlowych na zrównoważony rozwój (Sustainability Impact Assessment – SIA), 2) rozdziały poświęcone zrównoważonemu rozwojowi umieszczane w nowoczesnych umowach FTA (Trade and Sustainable Development Chapters – TSD), 3) ogólny system preferencji celnych wobec krajów rozwijających się ustanawiany pod auspicjami WTO (General System of Preferences – GSP). Ten post pokrótce omawia problematykę rozwiązań zastosowanych w bilateralnych umowach handlowych.
27 listopada 2019 Ursula von der Leyen, obecna Przewodnicząca Komisji Europejskiej, przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu kolegium nowych komisarzy. Przemówienie było okazją do zarysowania agendy na przyszłe 5 lat kadencji. Zrównoważony rozwój jest z całą pewnością stałym motywem tych planów – słowo „zrównoważony” padło w przemowie co najmniej 8 razy. Przewodnicząca wypowiedziała się również na temat roli handlu w realizacji ambitnych założeń SDGs, obiecując że Phil Hogan, komisarz ds. handlu, zadba aby w każdej umowie handlowej zawieranej przez UE znalazł się rozdział TSD. „Musimy pociągnąć za sobą resztę świata [...]” – powiedziała Przewodnicząca (tłum. własne). W rzeczywistości jednak wszystkie FTAs zawarte od czasu umowy z Koreą Południową (2011) zawierają już postanowienia dot. zrównoważonego rozwoju, głównie w zakresie ochrony środowiska oraz praw pracowniczych. Problemem jest ich realna implementacja.
26 lutego 2018 służby Komisji Europejskiej (ang. Commission services) wydały nieoficjalny dokument zawierający zalecenia co do realizacji rozdziałów TSD w bilateralnych umowach o wolnym handlu. Wśród zaleceń znajdują się: zwiększenie asertywności w egzekwowaniu tych postanowień, wprowadzenie ciągłego monitoringu efektywności implementacji, zwiększenie transparentności oraz wzmożenie współpracy z organizacjami międzynarodowymi oraz pozarządowymi.
Pierwszym efektem sformułowania tych zaleceń było wszczęcie procedury rozwiązywania sporów na bazie FTA z Koreą Południową. Powodem jest naruszanie praw pracowniczych przez Koreę, a w szczególności niepodjęcie realnych działań na rzecz ratyfikacji wskazanych przez FTA konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy. Konsultacje międzyrządowe nie przyniosły skutku, wobec czego procedura znalazła się na drugim etapie, którego zwieńczeniem będzie wydanie rekomendacji przez powołany w tym celu trzyosobowy panel ekspercki.
Jest to pierwszy raz w historii, kiedy UE uruchomiła procedurę rozwiązywania sporów na bazie rozdziału TSD bilateralnej umowy handlowej. Zwraca jednak uwagę, że rozdziały TSD są wyłączone spod klasycznego arbitrażu państwo-państwo. Tak np. stanowi art. 13.16 FTA z Koreą: “for any matter arising under this Chapter, the Parties shall only have recourse to the procedures provided for in Articles 13.14 and 13.15”. Panel ekspercki wydaje niewiążące rekomendacje, które nie uprawniają bezpośrednio stron do zastosowania jakichkolwiek sankcji w postaci np. zawieszenia obowiązywania traktatu, można więc powiedzieć, że rozdziały dot. zrównoważonego rozwoju są nastawione jedynie na polubowne rozwiązywanie sporów. Werdyktu panelu eksperckiego możemy spodziewać się w marcu. Czy jeśli będzie niekorzystny, Korea zastosuje się do jego zaleceń? W świetle obecnej polityki rządu w tym kraju wydaje się być to bardzo wątpliwe – tak np. J. Harrison et al., Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters, “Journal of Common Market Studies” 2019, nr 57/2, s. 260-277.
Oprócz systemu przewidzianego przez rozdziały TSD, Unia może również stosować klauzule warunkowe praw człowieka (human rights conditionality clauses). Takie klauzule zwykle umieszczone są w umowach o partnerstwie i „parasolowo” obejmują resztę umów zawartych pomiędzy UE i danym krajem, umożliwiając np. stosowanie krzyżowych środków odwetowych w reakcji na poważne naruszenia praw człowieka przez stronę. Umowy handlowe są zwykłe bezpośrednio lub pośrednio powiązane z tymi klauzulami. Wnikliwego Czytelnika zachęcam do zapoznania się z bardziej szczegółową dyskusją pomiędzy mną a prof. Marcinem Menkesem (dostępna tu).
Polityka EU w zakresie formułowania tego typu klauzul jest niekonsekwentna. Paradoksalnie odpowiednie postanowienia w CETA (porozumienie gospodarczo-handlowe zawarta z Kanadą) dot. naruszeń praw człowieka zostały sformułowane bardziej jednoznacznie niż w przypadku umowy zz Wietnamem, pomimo tego, że stan przestrzegania praw człowieka w Wietnamie budzi dużo większe wątpliwości niż w przypadku Kanady. Stało się tak między innymi w wyniku skutecznych interwencji Parlamentu Europejskiego podczas negocjowania CETA (tak np.: K. L. Meissner, L. McKenzie, The paradox of human rights conditionality in EU trade policy: when strategic interests drive policy outcomes, “Journal of European Public Policy” 2019, 26/9, s. 1273-1291). Co więcej, KE zrezygnowała z przeprowadzania wszechstronnej analizy przestrzegania praw człowieka w Wietnamie pomimo zaleceń ze strony Parlamentu Europejskiego i organizacji pozarządowych. Wskazuje to na dużą niekonsekwencję i brak asertywności w polityce handlowej UE w zakresie zrównoważonego rozwoju.
Realna przydatność klauzul warunkowych praw człowieka w kontekście zrównoważonej polityki handlowej jest niestety wątpliwa. Umożliwiają one wprawdzie zastosowanie sankcji, w tym nawet zawieszenia FTA, nigdy jednak UE nie zdecydowała się na taki krok. Klauzule te w przeciwieństwie do rozdziałów TSD nie są wyposażone w sensowny system "monitoringu". Mamy więc obecnie system złożony z dwóch nachodzących na siebie rozwiązań: 1) procedury rozwiązywania sporów w ramach rozdziałów TSD która jest pozbawiona sankcji, ale wyposażona w system monitoringu angażujący partnerów społecznych, 2) szerokie i ogólne postanowienia klauzul warunkowych praw człowieka, które umożliwiają sankcje, ale nie są wyposażone w proces monitoringu i szczegółową procedurę na wzór tej umieszczonej w rozdziałach TSD bilateralnych umów handlowych.
Sprawę komplikuje w dodatku ewentualna możliwość zastosowania prawa zwyczajowego ujętego w konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów do naruszeń rozdziałów TSD. Jak już wspomniałem, rozdziały TSD są de facto pozbawione sankcji w ramach samego FTA, jeśli jednak uznać, że nie stanowią one zamkniętego, szczególnego reżimu prawa międzynarodowego (ang. self-contained regime), możliwe by było zastosowanie do nich międzynarodowego prawa zwyczajowego na zasadach ogólnych. Tak stwierdził ECJ w opinii C-2/15 dot. umowy handlowej z Singapurem: „Wreszcie specyficzny charakter związku zachodzącego pomiędzy przepisami rozdziału 13 przewidywanej umowy z wymianą handlową między Unią a Republiką Singapuru wynika również z faktu, że naruszenie zawartych w tym rozdziale postanowień z zakresu ochrony społecznej pracowników i ochrony środowiska, upoważnia – zgodnie ze zwyczajową normą prawa międzynarodowego skodyfikowaną w art. 60 ust. 1 Konwencji o prawie traktatów podpisanej we Wiedniu w dnia 23 maja 1969 r. [...], mającą zastosowanie do stosunków między Unią a państwami trzecimi [...] – drugą stronę do wstrzymania lub zawieszenia liberalizacji tej wymiany przewidzianej w innych postanowieniach owej umowy” (punkt 161). W praktyce jednak zastosowanie takiego rozwiązania jest dużo mniej prawdopodobne niż gdyby odpowiednie sankcje zostały przewidziane bezpośrednio w procedurze rozstrzygania sporów na bazie rozdziałów TSD – zob. analizę L. Ankersmita.
Podsumowując: rozdziały poświęcone zrównoważonemu rozwojowi oraz klauzule warunkowe praw człowieka wyglądają ambitnie na pierwszy rzut oka, ale nie prowadzą do realnej implementacji tych postanowień, szczególnie wobec niezbyt dużej dotychczas woli politycznej w samej KE. UE jest w tym zakresie niekonsekwentna w swojej polityce handlowej wobec poszczególnych państw, a proces podejmowania decyzji o ew. wszczęciu przewidzianych procedur jest pozbawiony transparentności. Procedura tocząca się obecnie przeciw Korei Południowej będzie papierkiem lakmusowym skuteczności polubownego systemu implementacji wymogów dot. realizacji zrównoważonego rozwoju przez strony umów handlowych.
Autor: Cyprian Liske: student V roku prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim oraz III roku lingwistyki na Wyższej Szkole Europejskiej
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz