Guest post: O suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha

 

O suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha

 1. Jednym z głównych i oficjalnych zarzutów przeciwko rozporządzeniu Unii Europejskiej ustanawiającemu system warunkowości ochrony budżetu Unii jest argument, że stanowi ono próbę „odebrania Polsce suwerenności” oraz pretekst do „instytucjonalnego i politycznego zniewolenia państwa polskiego”. Politycy posługują się pojęciem suwerenności jako politycznie wygodnym wytrychem, który jednak nie w każdym przypadku dopasowany jest do rodzaju zamka.

W opinii polityków obozu rządzącego mamy do czynienia z zamiarem „odebrania nam suwerenności”, której będziemy bronić za wszelką cenę (prezes PiS Jarosław Kaczyński).

Zdaniem premiera jest to „gra o suwerenność (…) gra o samostanowienie, o autonomiczność, o niezawisłość. Według innych głosów, nie po to nasi przodkowie przelewali krew, żebyśmy za pieniądze mieli „oddawać suwerenność Brukseli” (sekretarz stanu w kancelarii premiera). W innych kontekstach „Polska przez wiele lat żyła w sytuacji państwa niesuwerennego”, lecz przekopanie kanału przez Mierzeję Wiślaną oznacza, że „także na tych ziemiach mamy pełną suwerenność” (prezes PiS). Uchwała Izby Reprezentantów Niderlandów wzywającą holenderski rząd do zaskarżenia Polski do TSUE została zakwalifikowana przez Marszałek Sejmu jako naruszenie zasady suwerenności oraz próbę ingerencji w relacje między państwami UE.

W kontekście tej pojęciowej kakofonii nie wiadomo, co autorzy mają na myśli. Warto zatem podjąć próbę sprecyzowania nadużywanych i wieloznacznych terminów. Akceptowalne do pewnego stopnia w potocznych dyskusjach dyletanckie posługiwanie się pojęciem suwerenności wydaje się w kontekście istotnego sporu prawnego z Unią mało poważne.

 

2. Stabilność, dobrobyt i bezpieczeństwo państw nie zależą dziś jedynie od sytuacji i polityki wewnętrznej, lecz w coraz większym stopniu od międzynarodowego otoczenia. Współczesne państwo i gospodarka nie są w stanie rozwijać się tylko narodowo. Zagrożenia i szanse mają obecnie charakter transgraniczny. Procesy integracyjne są świadomym wyborem politycznym i zwiększają możliwości państw przez działanie wspólne. Rozwój prawa międzynarodowego oraz uwikłanie procesów decyzyjnych w sieć powiązań i międzynarodowego zarządzania stanowią wyzwanie dla tradycyjnej roli państwa. Dokonuje się swoista, chociaż niekompletna redystrybucja władzy i wpływów między aktorami sceny międzynarodowej.

Istota współczesnego państwa jako podmiotu prawnego wyraża się w charakterze i sposobie wykonywania władzy. Państwo (lub organizacja międzynarodowa) działa przez swoje organy na podstawie i w ramach norm materialnych i proceduralnych, z których wynikają określone kompetencje. Pojęcie kompetencji ma podstawowe znaczenie dla struktury władzy i dla legalności jej wykonywania. Działanie bez podstawy kompetencyjnej jest nielegalne (ultra vires), natomiast działanie wbrew celowi, dla którego kompetencja została przyznana określa się mianem nadużycia kompetencji.

Kompetencja to określona prawem krajowym lub międzynarodowym zdolność wykonywania władzy publicznej wobec określonych podmiotów, przedmiotów lub sytuacji. W tych ramach mamy do czynienia z uprawnieniami i obowiązkami konkretnych organów. Państwa i jego władzy nie definiujemy jednak przez ilość i zakres posiadanych kompetencji (w każdym przypadku zmiennych i zależnych od stanu zobowiązań i regulacji prawnej), lecz przez specyficzny (suwerenny) charakter tej władzy. Suwerenność należy postrzegać jako jakościowy (nie ilościowy) atrybut państwa, wyrażający wyłączność, pełnię i autonomię jego władzy (kompetencji).

Wyłączność oznacza, iż na terytorium danego państwa funkcjonują struktura władzy politycznej i system prawny odrębne od innych państw. Pełnia wyraża się w tym, że (w przeciwieństwie np. do organizacji międzynarodowej) zakres władzy państwa nie jest z góry ustalony. Autonomia wiąże się ze swobodą wykonywania władzy, w tym swobodnego zaciągania zobowiązań międzynarodowoprawnych lub poddawania się jurysdykcji sądów międzynarodowych.

Władza państwa nie jest jednak absolutna i nieograniczona, ponieważ realizuje się ona zawsze w ramach prawa (krajowego lub międzynarodowego). W braku prawa funkcjonowanie państwa do wewnątrz, jak i jego relacje zewnętrzne opierałyby się wyłącznie na układzie sił. Tak więc suwerenność państwa nie oznacza wolności (niezależności) od prawa, lecz wolność w ramach prawa. W relacjach zewnętrznych podległość prawu międzynarodowemu jest elementem ochrony suwerenności państw.

 

3. Suwerenność nie jest normą prawną, lecz jakościowym pojęciem prawnym cechującym władzę państwa określaną jako najwyższą w perspektywie wewnętrznej oraz niezależną od innych podmiotów w perspektywie zewnętrznej. Jako pojęcie relacjonalne i abstrakcyjne potrzebuje (podobnie jak równość, wolność, sprawiedliwość) kryteriów porównania. Niezależny, niepodległy, najwyższy (a także równy lub dobry) wymagają ustalenia wobec kogo, pod jakim względem i z jakim uzasadnieniem (równość pod jednym względem nie oznacza równości pod innymi).

Suwerenności państwa nie należy jednak utożsamiać z władzą lub z katalogiem (rdzeniem) kompetencji, których zakres jest w przypadku każdego państwa zróżnicowany. Istotne jest także pamiętać, że suwerenność (podobnie jak równość, niezależność lub sprawiedliwość) nie jest wykonywana, ograniczana lub odbierana. Wykonywane lub ograniczane mogą być jedynie kompetencje (władza).

Dla celów analitycznych rozróżnia się między suwerennością państwa a suwerennością narodową, aczkolwiek pojęcia te są ze sobą ściśle powiązane i tworzą całość.

Suwerenność narodowa (wewnętrzna) jest cechą jakościową określającą stosunek między ludem/narodem a władzą państwową i dotyczy swobody narodu w decydowaniu o swym losie (samostanowienie), czyli powołania i ukształtowania własnego państwa, relacji między organami władzy państwowej oraz warunków wykonywania tej władzy (kontrola). Podmiotem legitymizującym jest naród (określany jako suweren), a przedmiotem legitymizowanym władza. Głównymi przesłankami tego aspektu suwerenności są pojęcia wolności, demokracji oraz praworządności (rule of law).

Tak postrzegana suwerenność odnosi się do władzy państwa określanej mianem najwyższej, jednak z uwzględnieniem podziału władz w państwie oraz demokratycznej kontroli. Państwo działa zatem w granicach prawa, a jego suwerenność nie oznacza wszechwładzy. Trudno uznać, że normy prawa krajowego, a zwłaszcza konstytucja, godzą w suwerenność narodową, chociaż bez wątpienia wpływają na zakres i swobodę podejmowania decyzji przez parlament, rząd lub sądy oraz na prawa i obowiązki obywateli.

Suwerenność państwa (zewnętrzna) dotyczy jego relacji z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi (status międzynarodowoprawny) a także relacji między państwem a prawem międzynarodowym. W tym aspekcie kładzie się nacisk na niezależność władzy państwa od innych podmiotów prawa międzynarodowego, nie sposób jednak jej utożsamiać z władzą najwyższą w stosunku do tych podmiotów, ani z niezależnością od wiążącego państwo prawa międzynarodowego. Granicą niezależności władzy jednego państwa jest prawo międzynarodowe oraz suwerenność drugiego państwa.

Stosunki między państwami opierają się zatem nie tyle na suwerenności, ile na ich równości pod względem suwerenności. Znane z dokumentów międzynarodowych określenie „równość suwerenna” jest nieprecyzyjne, gdyż nie równość państw jest suwerenna, ale ich suwerenność jest równa w świetle prawa międzynarodowego. Konsekwencją takiej równości państw jest ich podległość wiążącemu je prawu międzynarodowemu.

Suwerenność pozwala wyróżnić państwo wśród innych podmiotów oraz jest głównym pojęciem organizującym państwo i społeczność międzynarodową – przestrzeganie zasady równej suwerenności stanowi podstawę relacji międzynarodowych.

Suwerenność państwa wyraża się w jego zdolności do wykonywania funkcji politycznego centrum kierowniczego i zarządzającego w zakresie kompetencji terytorialnej, rzeczowej i osobowej, w ramach określonych prawem (międzynarodowym lub krajowym) i z uwzględnieniem międzynarodowoprawnej i konstytucyjnej odpowiedzialności.

Od tak rozumianej zdolności należy odróżnić pojęcie rządzenia czyli aspekt faktyczny, polegający na wyznaczaniu i realizacji politycznych treści i celów oraz osiąganiu zamierzonych skutków, co w znacznym stopniu zależy nie tylko od posiadanych kompetencji, lecz również od praktycznych możliwości i faktycznych zależności. Ograniczenia faktyczne są częścią międzynarodowej rzeczywistości i mają swe źródło w sytuacjach obiektywnych i zjawiskach strukturalnych, np. w potencjale wojskowym, demograficznym lub gospodarczym (zależność surowcowa, niedostatek kapitału, niewymienialność waluty). Z kolei ograniczenia kompetencji zależą od stanu i zakresu (zróżnicowanych każdorazowo) międzynarodowoprawnych zobowiązań państwa.

Na tym tle pojawia się często pogląd o ograniczeniu suwerenności państwa oraz jego słabnącej roli międzynarodowej. Pułapka polega w tym przypadku na (nieuprawnionym) utożsamianiu statusu prawnego państwa i jego zdolności prawnej do działania ze zróżnicowanymi w praktyce możliwościami wykonywania jego zadań i funkcji. Utożsamianie tej sytuacji z ograniczeniem suwerenności wiedzie na manowce, ponieważ, przykładowo, zdolność traktatowa nie oznacza możliwości zawarcia traktatu z każdym państwem i w każdej chwili.

 

4. Współistnienie i współpraca państw wymagają minimalnego poziomu regulacji międzynarodowoprawnej, a ta jest dziełem państw. Pojawia się pytanie, jaki jest wpływ tej regulacji na państwo i jego suwerenność oraz czy państwo może być suwerenne skoro podlega prawu międzynarodowemu?

Przeciwstawianie suwerenności prawu opiera się na opacznym założeniu, że związanie się normą międzynarodowoprawną ogranicza suwerenność państwa, a tymczasem jest to wyraz suwerenności. Wykonywanie władzy państwowej podlega w praktyce ograniczeniom, wynikającym z jednej strony ze wspólnoty pewnych wartości (np. normy dotyczące użycia siły zbrojnej, prawa humanitarnego, kontroli zbrojeń, ochrony praw człowieka, ochrony środowiska), z drugiej zaś ze względów utylitarnych (swoboda handlu i inwestycji, kontrola kursów walutowych, rozwój transportu, migracje ludności, ściganie przestępców).

Rozwój współpracy i prawa międzynarodowego doprowadził do stopniowego zredukowania tzw. sfery wyłącznej państwa, określanej też mianem spraw wewnętrznych (domestic jurisdiction). Jest to sfera, w której w danym momencie konkretne państwo nie posiada wynikających z prawa międzynarodowego zobowiązań. Jej granice są ruchome w czasie i zależnie od zakresu tych zobowiązań. Mniejsza albo większa liczba ograniczeń prawnych lub zależności faktycznych nie czyni jednak danego państwa mniej/bardziej suwerennym.

Międzynarodowoprawne ograniczenia swobody państwa w wykonywaniu jego władzy mają niekiedy daleko idący charakter, na przykład w postaci poddania się obowiązkowej jurysdykcji sądu (arbitrażu) międzynarodowego lub przekazaniu organizacji międzynarodowej na wyłączność niektórych kompetencji władczych państwa (przykład UE), czy też obowiązkowej akceptacji wykonania niektórych decyzji Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych.

Jaką wartość poznawczą miałoby jednak uznanie, że państwa Unii Europejskiej są mniej suwerenne niż Somalia lub Kuba? Z kolei Brexit jawi się w niektórych polskich opiniach jako „akt brytyjskiej suwerenności”, nie wiadomo jednak, czy w jego konsekwencji Zjednoczone Królestwo miałoby odzyskać suwerenność, a przynajmniej stać się państwem bardziej suwerennym? Zauważmy, że samodzielna brytyjska decyzja o wystąpieniu nie zwalniała Królestwa od przestrzegania wiążącego je art. 50 TUE lub przestrzegania umów towarzyszących wystąpieniu z Unii. Innymi słowy, suwerenny charakter państwa nie zwalnia go od przestrzegania prawa.

 

5. Przedmiotem politycznej debaty pozostaje celowość (potrzeba) ograniczenia niektórych kompetencji państwa lub narastającego z czasem powierzenia ich większej strukturze międzynarodowej: czy leży to w interesie danego państwa i czy prowadzi do lepszego i skuteczniejszego wykonywania jego funkcji, a zwłaszcza zapewnienia dobrobytu, stabilności i bezpieczeństwa, a z perspektywy wewnętrznej, zagwarantowania wolności oraz narodowej tożsamości. Na tym tle pojawiały się kontrowersje, również w Unii Europejskiej, fałszywe jest jednak mechaniczne sytuowanie ich w kategoriach zamachu na suwerenność.

Poza politycznym problemem celowości (finalité), w płaszczyźnie międzynarodowoprawnej zasadniczy problem sprowadza się do zakwalifikowania ograniczeń kompetencji lub możliwości faktycznych państwa jako zgodnych lub niezgodnych z prawem międzynarodowym, do ustalenia kryteriów interpretacji i stosowania tego prawa oraz do zapewnienia skutecznej ochrony przed jego naruszeniami, w tym przed sądami międzynarodowymi.

Należy więc rozróżniać między (legalnymi) ograniczeniami kompetencji państwowych a (nielegalnymi) naruszeniami suwerenności państwa. Termin „naruszenie suwerenności” jest zresztą nieco zwodniczym uproszczeniem, ponieważ jako skrót myślowy odnosi się w rzeczywistości do naruszenia władzy (kompetencji) państwa w wyniku pogwałcenia konkretnej normy prawa międzynarodowego.

Istota kontrowersji związanych z tzw. naruszeniami suwerenności wiąże się zatem z dokładnym ustaleniem zakresu zobowiązań międzynarodowoprawnych państwa oraz rozstrzyganiem konfliktów na tym tle. Gdyby legalne ograniczenia kompetencji państwa traktować jako ograniczenie suwerenności, to prawo, a także polityka międzynarodowa sprowadzałyby się w znacznej mierze do nielegalnej presji na państwo. Bezprawne oddziaływanie jednego państwa (organizacji międzynarodowej) na sprawy wewnętrzne (sferę wyłączną) innego państwa określa się mianem interwencji, chociaż jej kryteria prawne nie są precyzyjne.

Nieporozumieniem jest jednak sądzić, że każda próba wpływu (presji) na zachowanie innego państwa jest interwencją (czyli aktem z definicji nielegalnym), a w konsekwencji naruszeniem suwerenności. Przykładowo, stosujące urzędową cenzurę publikacji i widowisk władze PRL traktowały działalność Radia Wolna Europa jako interwencję w sprawy wewnętrzne. Dziś natomiast trudno uznać za taką interwencję pozwanie Polski przed TSUE lub twierdzić, że praworządność jest sprawą wewnętrzną Polski.

Zobowiązania międzynarodowoprawne nie naruszają suwerenności, ale suwerenność państwa nie upoważnia do nieprzestrzegania wiążącego je prawa międzynarodowego. Zgodnie z utrwaloną w prawie międzynarodowym zasadą, państwo nie może się powoływać na swoją suwerenność (na swoje prawo wewnętrzne) w celu niewykonania ciążących na nim obowiązków prawnych.

Tak więc przestrzeganie prawa międzynarodowego, a zwłaszcza jego nieprzestrzeganie, nie należy do sfery suwerenności. Bezprawie nie może stanowić opcji suwerennościowej w rodzaju tzw. demokracji suwerennej Putina albo America first Trumpa (w podobnym duchu wicepremier Gowin straszył w 2018 r. niewykonaniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE – TSUE). Nie są to najlepsze wzorce dla Polski.

 

6. Z pojęciem suwerenności łączy się problem relacji prawa międzynarodowego (w tym prawa UE) z prawem krajowym. W przypadku konfliktu między normą ustawową a normą międzynarodową niektóre konstytucje (np. art. 91 Konstytucji RP), traktaty i orzeczenia sądów międzynarodowych przewidują pierwszeństwo zastosowania normy międzynarodowej. Nie sposób traktować tej sytuacji jako zamachu na suwerenność.

Trudniejszy jest kontekst kolizji normy międzynarodowoprawnej z normą konstytucyjną. Odpowiedź w Konstytucji RP nie jest całkiem jednoznaczna, ponieważ w art. 8 ust. 1 przewiduje się, iż „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”, natomiast art. 9 stanowi, że „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.

Dotychczasowa praktyka międzynarodowa (w tym w ramach UE) dowodzi, że takie konflikty nie są częste. Co jednak począć w takiej sytuacji, zwłaszcza wobec zarzutu braku kompetencji UE?

Po pierwsze, można (prewencyjnie) dążyć do uniemożliwienia określonych zmian w Traktatach unijnych lub na poziomie aktu prawa wtórnego UE (np. rozporządzenia). Po drugie, można zaskarżyć konkretny akt prawny do Trybunału Sprawiedliwości UE w formie skargi o stwierdzenie jego nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni prawa UE (art. 267 TFUE). Polegać trzeba w tym względzie na rozsądnej interpretacji prawa przez TSUE oraz sądy krajowe. Po trzecie, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa. Po czwarte, możliwa jest zmiana odpowiedniej normy konstytucyjnej. Po piąte, najdalej idącym rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co Traktat z Lizbony dopuszcza w sposób wyraźny (art. 50 TUE). Takie warianty przewidywał Trybunał Konstytucyjny już w 2005 r. (pkt 6.4. wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego – K 18/04).

Państwa członkowskie, co wynika wprost z traktatów unijnych, nie są natomiast uprawnione do jednostronnego unieważniania lub niewykonywania norm prawa UE. W takiej sytuacji Komisja lub jedno z państw członkowskich może zaskarżyć inne państwo do TSUE w formie skargi o uchybienie zobowiązaniom traktatowym (art. 258, 259 TFUE).

Sądy krajowe (w tym konstytucyjne) nie mają kompetencji do badania legalności norm prawa UE w świetle Traktatów unijnych. Gdyby sąd konstytucyjny chciał orzec, że Unia działa poza zakresem powierzonych jej traktatowo kompetencji, to (podobnie jak niemiecki trybunał konstytucyjny) powinien to uczynić dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na zadane uprzednio pytanie prejudycjalne do TSUE.

 

7. Sprzeczność między podległością prawu międzynarodowemu a suwerennością państwa jest pozorna i wynika z nieporozumień pojęciowych. Państwo oraz prawo międzynarodowe są współzależne, fałszywe jest zatem postrzeganie ich w perspektywie nadrzędności jednego nad drugim, a zwłaszcza prymatu suwerenności państwa nad prawem międzynarodowym.

Stopniowanie suwerenności (opinie o ograniczonej lub podzielonej suwerenności, o konieczności odzyskania pełnej suwerenności) musiałoby oznaczać, że istnieją państwa suwerenne w 60 albo 80 procentach. Wykonywane, dzielone lub ograniczane są kompetencje, a nie suwerenność (podobnie nie da się dzielić równości lub sprawiedliwości). Fałszywą perspektywą jest też podział suwerenności na ekonomiczną lub polityczną. Tego typu konstrukcje mają znikomą i pozorną wartość poznawczą, a wykorzystuje się je z reguły dla manipulacji politycznych (czego przykładem jest ostatnio Polska).

Intensyfikacja stosunków międzynarodowych i rozwój prawa międzynarodowego czynią bardziej złożonym wykonywanie funkcji państwowych oraz prowadzą do zmian charakteru i form współpracy państw, w tym do przewartościowania roli i zadań państwa. Mimo to pojęcie suwerenności nie traci na znaczeniu, lecz winno być rozumnie definiowane i interpretowane.

Na tle powyższych rozważań argumenty „suwerennościowe” wysuwane obecnie w Polsce w kontekście unijnego rozporządzenia i budżetu określić można mianem absurdalnych i groteskowych. Ponadto: kto manipuluje suwerenem, nie staje się bardziej suwerenny.

 Prof. dr hab. Jerzy Kranz

-------------

Literatura:

J. Kranz, Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015; R. Kwiecień, Suwerenność państwa. Rekonstrukcja i znaczenie idei w prawie międzynarodowym, Kraków 2004; w perspektywie politologicznej J. Czaputowicz, Suwerenność, Warszawa 2013; I. Popiuk-Rysińska, Suwerenność w rozwoju stosunków międzynarodowych, Warszawa 1993; w kontekście ekonomicznym M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009.