Guest Post: Porozumienie w sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne

 Porozumienie w sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne

  Rząd polski i węgierski długo trzymały nas w napięciu szantażując wetem w sprawie pakietu trzech fundamentalnych aktów dla przyszłości UE: Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027, decyzji w sprawie zasobów własnych UE pozwalającej na uruchomienie funduszu odbudowy – NextGenerationEU (ta jeszcze wymaga ratyfikacji zgodnie z wymogami krajowymi) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu warunkowości dla ochrony budżetu Unii, które uzależnia korzystanie z funduszy UE od przestrzegania praworządności. Osiągnięty kompromis odzwierciedlają Konkluzje Rady Europejskiej z 10-11 grudnia 2020 r. (zobacz tu). Określają one sposób interpretacji i stosowania rozporządzenia. Konkluzje nie mają charakteru prawnie wiążącego, nie mogą zmienić rozporządzenia, ale jako uzgodnienie polityczne mogą wywierać skutki, w tym skutki prawne.

Pojawiają się zatem pytania o relacje między grudniowym porozumieniem a rozporządzeniem w sprawie systemu warunkowości, formalnie już uchwalonym przez Parlament Europejski i Radę, o skutki tego porozumienia, jego zgodność z prawem UE i jego trwałość.

1.     Zalecenie dla Komisji wydania wytycznych

Formalnie Konkluzje z 10-11 grudnia 2020 r. są aktem Rady Europejskiej. Nawiązują one jednak do działań, które zamierza podjąć Komisja, co więcej Komisja złożyła 14 grudnia 2020 r. zapowiadane w nich oświadczenie zapewniając, że będzie się stosować do zaleceń zawartych w Konkluzjach. Dołączono je do decyzji Rady UE akceptującej rozporządzenie w procedurze prawodawczej (CM 5358/20) zobacz tu). 

Konkluzje, ponieważ nie są prawnie wiążące, miękko zobowiązują Komisję do wydania wytycznych, aktu dodatkowego do rozporządzenia, który będzie określał sposób jego stosowania.  Przy czym same wskazują w punktach I.2.a-k najważniejsze elementy, które muszą się znaleźć w dokumencie Komisji.

W praktyce Komisja często ogłaszała wytyczne określające szczegóły wykonywania swoich konkretnych kompetencji, różnie się one nazywały, np. komunikatami czy obwieszczeniami. Bywały one także przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednym z takich dokumentów jest Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności z 2014 r., w którym Komisja wyjaśniła, jak rozumie pojęcie praworządności i jak będzie procedowała zanim złoży do Rady wniosek w trybie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej uruchamiającego kontrolę przestrzegania przez państwo członkowskie wartości, na których opiera się UE. Warto zauważyć, że rząd Polski kwestionował kompetencje Komisji do wydania tego aktu, nie złożył jednak żadnej skargi do Trybunału Sprawiedliwości, a teraz bez wahania zaakceptował wytyczne do rozporządzenia, które zawiera definicję praworządności nieodbiegającą od tej, która jest w Nowych ramach.

 

2.     Elementy treści wytycznych powtarzające rozporządzenie

 

Większość kwestii poruszonych w Konkluzjach nie jest nowych. Konkluzje powtarzają niekiedy uściślając to o czym jest już mowa w rozporządzeniu, w jego preambule lub w części operacyjnej.  Rozporządzenie trzeba czytać w całości, także i stosować je w całości, m.in. w świetle wyjaśnień, które znajdują się w motywach jego preambuły. Nie bez powodu jest ona w przypadku rozporządzenia rozbudowana.

 

Gdyby politycy rządzącej koalicji, a przede wszystkim premier Morawiecki i minister Ziobro, dokładnie przeczytali preambułę nie mówiliby o braku konieczności czy kompetencji UE do łączenia ochrony budżetu UE z przestrzeganiem praworządności, są one tam świetnie wyjaśnione. Wiedzieliby także czym jest praworządność (i nie powtarzaliby z pogardą „tzw. praworządność”), co oznaczają i jak istotnymi elementami praworządności są niezależność i bezstronność sądów. Tylko tej kwestii poświęcone są aż trzy obszerne akapity preambuły - pkt 8-10 (tekst rozporządzenia PE-CONS 64/20 z 16 grudnia 2020 r., zobacz tu.

    

Samo rozporządzenie jest już mocno zmienione w stosunku do projektu z 2018 r. – tak by uwzględnić obawy Polski i Węgier, i ocalić cały pakiet, w jakim było procedowane. Określony w nim mechanizm uzależnia wypłaty z budżetu UE od praworządności (decyzję o zastosowaniu wobec państwa członkowskiego konkretnych środków podejmuje Rada na wniosek Komisji), ale jego stosowanie obwarowano wieloma wymogami teraz uściślonymi dodatkowo w Konkluzjach Rady Europejskiej.

    

Konkluzje  podkreślają, że budżet musi być chroniony przed wszelkiego rodzaju nadużyciami finansowymi, korupcją i konfliktami interesów, ale samo stwierdzenie, że naruszenie praworządności miało miejsce nie wystarcza do uruchomienia mechanizmu przewidzianego w rozporządzeniu. Konieczne jest ustalenie związku przyczynowego między takim naruszeniem a negatywnymi skutkami dla interesów finansowych UE. Będzie on musiał być wystarczająco bezpośredni i należycie ustalony (pkt I.2.e.). Stosowanie mechanizmu musi być obiektywne, sprawiedliwie, bezstronne, oparte na faktach, zapewniające sprawiedliwość proceduralną i niedyskryminujące państw członkowskich (pkt I.2.b). Środki stosowane w ramach mechanizmu muszą być proporcjonalne do wpływu naruszeń praworządności (pkt I.2.e.).

 

Zarówno preambuła rozporządzenia (pkt 17) jak i Konkluzje (te ostatnie używając bardziej stanowczego języka), wskazują na pomocniczy charakter mechanizmu warunkowości. Środki w ramach tego mechanizmu, zgodnie z Konkluzjami, „będą rozpatrywane jedynie w przypadku, gdyby inne procedury określone w prawie Unii”, np. w innych rozporządzeniach finansowych czy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, „nie pozwoliły na skuteczniejszą ochronę budżetu” (pkt I.2.d). Powstaje pytanie czy nie będzie to odczytywane jako konieczność wykazania przez Komisję, że faktycznie starała się zaradzić naruszeniom w drodze innych procedur, np. uruchomiła skargę przeciwko państwu członkowskiemu (na podstawie art. 258 TFUE), a środki te okazały się nieefektywne.

 

Pozostaje mieć nadzieję, że warunek pomocniczości będzie rozumiany racjonalnie tak przez Komisję jak i Radę, i wystarczy jedynie dokonanie oceny skuteczności innych procedur.  Dotychczasowa praktyka wskazuje raczej, że w przypadku naruszeń praworządności inne procedury zawodzą. Komisji nie udało się przecież opanować korupcji związanej z rozdawnictwem funduszy unijnych na Węgrzech.

    

Wszczęcie postępowania na podstawie rozporządzenia jest nie tylko uzależnione od efektywności innych postępowań, ale i od przeprowadzenia „pogłębionego dialogu” z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu zaradzenie zaistniałej sytuacji (pkt I.2.g, art. 5 rozporządzenia). Co więcej, państwo to może skorzystać jeszcze z hamulca bezpieczeństwa, ponieważ może odwołać się do Rady Europejskiej, która zajmie się sprawą (tzn. będzie dyskutować, ale nie decydować) i będzie szukać wspólnego stanowiska (pkt I.2.j., preambuła rozporządzenia pkt 26). Preambuła rozporządzenia wskazuje, że co do zasady, proces ten nie powinien trwać dłużej niż trzy miesiące liczone od momentu złożenia przez Komisję wniosku do Rady. Konkluzje nie wnoszą tu wiele nowego do i tak już osłabionego i skomplikowanego mechanizmu warunkowości.

3.     Uzależnienie sfinalizowania wytycznych od ścisłej współpracy z państwami członkowskimi oraz od wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE

Konkluzje miały rozwiać obawy Polski i Węgier, ale w ostatecznym głosowaniu w Radzie 14 grudnia 2020 r., jako jedyne państwa, głosowały one przeciw rozporządzeniu i zapowiadają skargę do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie jego nieważności.  Rozporządzenie zostało przyjęte przez Radę UE, gdyż wymagana jest do tego tylko kwalifikowana większość głosów. Pakiet został na razie ocalony. Skargę o stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu lub całego aktu można złożyć w ciągu dwóch miesięcy od jego ogłoszenia. Nie wiadomo, jakie zarzuty znajdą się w skardze, można sądzić, że będzie to przede wszystkim zarzut braku kompetencji UE do wydania rozporządzenia (m.in. kwestionowanie art. 322 Traktatu o Funkcjonowaniu UE jako podstawy prawnej dla jego wydania czy zajmowania się niezależnością systemu sądownictwa) i sprzeczność mechanizmu warunkowości z art. 7 TUE, politycznym mechanizmem kontroli przestrzegania wartości, na których opiera się UE, w tym praworządności.

W dyskursie na ten temat w Polsce powoływano się na fragmenty opinii Służby Prawnej Rady z 2018 r. wskazujące, że rozporządzenie w sprawie systemu warunkowości musi mieścić się w ramach wyznaczanych i przez art. 322 TFUE i art. 7 TUE. Opinia wskazała podstawowe wymogi w tym zakresie. Ostateczna wersja rozporządzenia jest zgodna z tymi wymogami – przede wszystkim rozporządzenie nie odnosi się do tzw. uogólnionych braków, lecz do naruszeń praworządności mających wpływ lub stwarzających poważne ryzyko wpływu, w sposób wystarczająco bezpośredni, na należyte zarządzanie finansami budżetu UE lub na interesy finansowe UE (art. 4.1. rozporządzenia). Co więcej, naruszenia praworządności muszą dotyczyć co najmniej jednego z elementów wskazanych w art. 4.2., np. prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków, a także skutecznej kontroli sądowej organów państwa wykonujących budżet UE, tj. kontroli przez niezawisłe sądy. W ten sposób rozporządzenie nie konkuruje z art. 7 TUE, w którym chodzi o systemowe naruszenie, o uogólnione braki.

Ponadto biorąc pod uwagę orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w sprawach dotyczących niezależności sędziowskiej, zarzuty te są chybione. Nie są to sprawy organizacji systemu sądownictwa i nie są wyłączone z kompetencji UE. Trybunał wielokrotnie podkreślał znaczenie niezawisłości sędziów dla ochrony praw jednostek, jakie mogą wywodzić z prawa UE, a także znaczenie art. 19 TUE zobowiązującego państwa członkowskie do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Przepis ten stanowi wyraz poszanowania praworządności, wartości systemowej prawa UE, wskazanej w art. 2 TUE oraz prawa podstawowego jednostki do sądu i skutecznej ochrony sądowej (art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Nawiązuje do tego orzecznictwa motyw 12 preambuły rozporządzenia. Trudno przypuszczać, że Trybunał wycofa się z tych stwierdzeń, niemniej rozpatrywanie sprawy trochę potrwa, nawet jeśli zastosowany zostanie tryb przyspieszony (trwa ok 10 miesięcy).

Choć Komisja posługuje się wytycznymi, nieformalnymi dokumentami, niewiążącymi prawnie, to jednak decydowała dotąd samodzielnie, czy są one potrzebne. Teraz robi to pod wpływem Rady Europejskiej akceptując jej wytyczne do swoich wytycznych.

    

Rada Europejska nie tylko de facto zobowiązała Komisję do wydania wytycznych, ale uzależniła ich opracowanie po pierwsze, od „ścisłego” współdziałania z państwami członkowskimi, a po drugie od ewentualnego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, gdyby wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia. Komisja została zobowiązana do czekania na wyrok Trybunału, uwzględnienia istotnych elementów wynikających z wyroku, a co więcej do niedziałania, albowiem do czasu sfinalizowania wytycznych Komisja nie może zastosować środków przewidzianych w rozporządzeniu do ochrony budżetu UE (pkt I.2.b.). Przedłuży to z pewnością okres niedziałania rozporządzenia. Co więcej stawianie takich warunków, używając najłagodniejszego określenia – przełamuje zasady systemowe prawa UE.  Komisja powinna przecież działać w sposób w pełni niezależny i nie przyjmować instrukcji ani od państw członkowskich, ani od instytucji UE (art. 17 TUE). Te zaś naruszają Traktat, jeśli takich instrukcji udzielają. Przełamany jest także art. 278 TFUE, z którego wynika, że skargi wniesione do Trybunału Sprawiedliwości nie zawieszają działania aktu prawnego, którego dotyczą. 

 4.     Ograniczenie stosowania rozporządzenia do nowych zobowiązań budżetowych

 Zgodnie z art. 8 rozporządzenia, ma ono mieć zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. Konkluzje Rady Europejskiej zmuszają do zastanowienia co to obecnie oznacza. Komisja nie będzie mogła przystąpić do stosowania rozporządzenia zanim nie sfinalizuje wytycznych, a do tego będzie musiała poczekać na ewentualny wyrok Trybunału Sprawiedliwości. Gdy to nastąpi, będzie mogła zastosować rozporządzenie, niejako retroaktywnie, w odniesieniu do sytuacji mających miejsce po 1 stycznia 2021 r. Artykuł 8 nie zawiera żadnego innego ograniczenia stosowania rozporządzenia. Konkluzje natomiast wskazują, że będzie ono stosowane tylko do nowych zobowiązań budżetowych, począwszy od ram finansowych przyjmowanych wraz z rozporządzeniem na lata 2021-2027, w tym od funduszu NextGenerationEU. Wyklucza to stosowanie rozporządzenia do środków, które będą wydatkowane w najbliższych latach, jeszcze ze starych ram finansowych.  Czy ograniczenie to będzie skuteczne i czy jest to zgodne z Traktatami ? Jak to ustalić?

    Uchwała Rady Europejskiej nie może zmienić rozporządzenia. Ustalenie treści aktu prawodawczego leży bowiem w gestii wyłącznie Parlamentu Europejskiego i Rady (m.in. C-5/16 Polska/Parlament Europejski, pkt 84). Skoro jednak Komisja zobowiązała się do przestrzegania Konkluzji, w praktyce łatwo powstrzyma się od złożenia Radzie wniosku o zastosowanie środków zgodnych z rozporządzeniem, leży to w granicach jej swobody działania. Formalna zmiana rozporządzenia nie jest do tego potrzebna. Komisja zapowiada zresztą, że zacznie stosować rozporządzenie od 1 stycznia 2021 r., co potwierdza, że wstrzyma się tylko ze złożeniem formalnego wniosku do Rady, a takie „niedziałanie” można zawsze wytłumaczyć toczącym się jeszcze w sprawie postępowaniem. Trudno będzie skutecznie zaskarżyć zaniechanie Komisji. Niektórzy komentatorzy słusznie wskazują, że podstawowy warunek skargi na bezczynność instytucji z art. 265 TFUE – wykazanie, że instytucja miała obowiązek działania – nie jest spełniony.

    

Równie trudne jest zakwestionowanie Konkluzji Rady Europejskiej w skardze o stwierdzenie ich nieważności. Art. 263 TFUE przewiduje możliwość złożenia takiej skargi przeciwko aktom Rady Europejskiej pod warunkiem, że można wykazać, że zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Natomiast nie ma żadnego bezpośredniego związku między Konkluzjami a prawami lub obowiązkami podmiotów trzecich, przede wszystkim beneficjentów funduszy europejskich. Nie dziwi więc szybkość, z jaką Służba Prawna Rady wydała opinię, że Konkluzje wyrażają jedynie wspólne rozumienie jak rozporządzenie będzie stosowane w praktyce, nie naruszają ani celów ani treści rozporządzenia i nie zmieniają go (opinia cytowana w: Politico, Budget Moves, 15 grudnia 2020, zobacz tu.).

 

Konkluzje nie są łatwe do zakwestionowania na drodze prawnej, co oznacza, że mogą okazać się skuteczne. Pomijając kwestie ewentualnej zgodności z Traktatami, osiągnięte porozumienie odsuwa w czasie zastosowanie środków przewidzianych w rozporządzeniu, którego główną zaletą może być to, że w ogóle zostało uchwalone i że udało się zdefiniować praworządność w akcie normatywnym (art. 2.a.) i powiązać korzystanie z funduszy unijnych z przestrzeganiem unijnych wartości. Pozytywny tego skutek może być taki, że Komisja przyspieszy teraz swoje działania przeciwko niepraworządnym państwom, zwłaszcza w sprawach o niewywiązywanie się państw członkowskich ze zobowiązań.

 Wymogi, którymi obwarowane jest rozporządzenie sprawiają, że stosowanie mechanizmu warunkowości może być trudne. Wiele jednak zależeć będzie od praktyki. Komisja zapowiada np. szybkie uruchomienie instrumentów ułatwiających monitorowanie naruszeń budżetowych w państwach członkowskich, m.in. specjalnej platformy do zgłaszania nadużyć przez podmioty prywatne, także przez sygnalistów. Nie trzeba będzie wcale czekać do zakończenia ewentualnego postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, żeby zgłosić naruszenie i żeby Komisja mogła podjąć działanie.

  

Anna Wyrozumska, prof. dr hab., kierownik Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.