Strony

sobota, 8 maja 2021

Kontrowersje związane z przedłużeniem przez Polskę jednego z zastrzeżeń do Konwencji stambulskiej

W cieniu kontrowersji związanych z zapowiedziami wypowiedzenia przez Polskę Konwencji stambulskiej (Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej) rząd zaproponował (w grudniu 2020 r.), a Sejm, Senat (proponując jedynie zmiany redakcyjne) oraz Prezydent w ekspresowym tempie odpowiednio przyjęli i podpisał ustawę o zmianie zakresu obowiązywania Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r., na podstawie której Polska przedłużyła obowiązywanie większości z zastrzeżeń zgłoszonych wcześniej do tej Konwencji (na podstawie jej art. 78 ust. 2 i 3). 

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konwencji stambulskiej zastrzeżenia są ważne przez 5 lat, ale istnieje możliwość wydłużenia ich ważności na kolejne 5-letnie okresy. W dalszej części tego przepisu uregulowano stosowną procedurę. W przypadku Polski termin ewentualnego wygaśnięcia złożonych zastrzeżeń upływał 1 lutego 2021 r.


Na podstawie powołanej wyżej ustawy, 28 stycznia 2021 r. Sekretarz Generalny RE zarejestrował oficjalną notyfikację Polski. W związku z jej treścią Polska dokonała:


      zmiany zastrzeżenia złożonego do art. 30 ust. 2 Konwencji poprzez częściowe dalsze zawężenie zastosowania tego przepisu. W pierwotnej wersji zastrzeżenia możliwość uzyskania odszkodowania od państwa przez ofiary przemocy, które nie uzyskały rekompensaty z innych źródeł  było ograniczone „wyłącznie w stosunku do pokrzywdzonych będących obywatelami Rzeczypospolitej lub Unii Europejskiej oraz w trybie własnego prawa krajowego”. W związku z analizowaną zmianą odszkodowanie ma być dostępne „wyłącznie w stosunku do pokrzywdzonych mających miejsce stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej lub innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz w trybie własnego prawa krajowego”;

 

oraz 

 

      drobnej zmiany zastrzeżenia zgłoszonego do art. 44 ust. 1 lit. e Konwencji;

 

      utrzymania w mocy zastrzeżenia wcześniej zgłoszonego do art. 55 Konwencji;

 

      wycofania zastrzeżenia do art. 58 w zw. z art. 37, 38 i 39 Konwencji.  

 

Odsyłając do niedawno opublikowanego w wolnym dostępie artykułu, w którym szczegółowo analizujemy wszystkie z wymienionych ww. zmian, dalszą uwagę chcemy skupić jedynie na zmianie zastrzeżenia do art. 30 Konwencji, które – naszym zdaniem – budzi poważne wątpliwości. 

 

Uzasadniając konieczność zmiany ww. zastrzeżenia wskazano na nowelizację ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw, której dokonano w 2015 r. Zdaniem wnioskodawcy nowelizacja była wynikiem „pełnej realizacji wymogów dyrektywy Rady 2004/80WE z 29 kwietnia 2004 r., odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw”.

 

Analizując tę zmianę jedynie z perspektywy prawa polskiego trudno wskazać na jakiekolwiek wątpliwości. Argumenty wnioskodawcy przekonują, proponowana zmiana wydaje się rzeczywiście uzasadnione treścią prawa polskiego. 

 

Inaczej jednak sytuacja wygląda z perspektywy prawa międzynarodowego. W tym kontekście kluczowym pytaniem jest, czy w świetle charakterystyki instytucji zastrzeżeń, które mogą być składane przed ostatecznym związaniem się daną umową międzynarodową, a także w związku z brzmieniem samej Konwencji stambulskiej, która przewiduje możliwość jedynie „odnowienia zastrzeżeń na okresy tej samej długości (art. 79 ust. 1) lub ewentualnie „w całości lub częściowo, wycofa[nie] zastrzeżenia” (art. 78 ust. 4), jest w ogóle możliwa modyfikacja złożonych wcześniej zastrzeżeń. 

 

W sytuacji gdy modyfikacja polega na zawężeniu obowiązywania wcześniejszego zastrzeżenia, a więc a contrario poszerzenia obowiązywania Konwencji w danym państwie, wydaje się, że taka praktyka może być uznana za swoiste częściowe wycofanie zastrzeżenia, a więc za zgodną z Konwencją i prawem międzynarodowym (tak jest w przypadku modyfikacji zastrzeżenia złożonego do art. 44 ust. 1 lit. e Konwencji stambulskiej – o czym piszemy w powołanym wyżej tekście). Natomiast w przypadku modyfikacji zastrzeżenia złożonego do art. 30 Konwencji stambulskiej dochodzi do częściowego poszerzenia zakresu stosowania Konwencji względem pierwotnej wersji zastrzeżenia (np. osoby pochodzące z państw trzecich, które mają stałe miejsce zamieszkania w Polsce) i jednocześnie częściowego zawężenia jej zastosowania. Zawężenie będzie miało miejsce np. w stosunku do obywateli polskich, którzy na stałe mieszkają poza UE. W kontekście brexitu można wskazać np. potencjalnie bardzo dużą grupę obywateli polskich, którzy na stałe mieszkają w Wielkiej Brytanii, jednocześnie regularnie odwiedzając swoje państwo pochodzenia. W świetle zmodyfikowanego zastrzeżenia,  osoby należące do tej grupy które w trakcie czasowego pobytu w Polsce doświadczą którejkolwiek z form przemocy określonej w Konwencji nie będą mogły ubiegać się o odszkodowanie od państwa.

 

Powyższa okoliczność powoduje, że można wysunąć poważne wątpliwości co do zgodności takiej modyfikacji zastrzeżenia z samą Konwencją stambulską oraz – szerzej – z prawem międzynarodowym. 

 

W pierwszym przypadku, tezę taką potwierdza językowa wykładnia Konwencji, z której wynika, że można jedynie przedłużyć obowiązywanie zastrzeżeń, wycofać zastrzeżenie lub wycofać częściowo zastrzeżenie. Nie można natomiast dokonywać modyfikacji, polegającej na zwiększeniu zakresu danego zastrzeżenia, a więc w konsekwencji dalszego ograniczania zastosowania Konwencji stambulskiej w stosunku do pierwotnego zakresu jej obowiązywania w stosunku do państwa podejmującego takie decyzje. 

 

W tym drugim kontekście warto zwrócić uwagę na sprzeciwy do zastrzeżeń. Reakcja innych państw na zastrzeżenia jest w wielu przypadkach de facto jedyną metodą reakcji na wątpliwe zastrzeżenia, a w konsekwencji swoistym i niedoskonałym, ale jednak pewnym zabezpieczeniem przed nadużyciami w tym obszarze. Po zgłoszeniu zastrzeżenia w normalnym trybie (a więc przed ostatecznym związaniem się umową międzynarodową przez państwo zastrzegające) depozytariusz jest zobowiązany do notyfikowania zastrzeżenia wszystkim dotychczasowym państwom-stronom danej umowy, które następnie mają 12 miesięcy na ewentualną reakcję na zgłoszone zastrzeżenia (art. 20 ust. 4 i 5 KWPT), w tym zgłoszenie sprzeciwu. Procedura odnawiania/przedłużania ważności zastrzeżeń, przyjęta w Konwencji stambulskiej, nie przewiduje notyfikowania decyzji w tym zakresie danego państwa-strony pozostałym państwom-stronom. Wydaje się również, że w przypadku ewentualnego sprzeciwu do takiego przedłużenia ważności zastrzeżenia po upływie co najmniej 5 lat od jego zgłoszenia państwo odnawiające zastrzeżenie mogłoby skutecznie podnosić, że taki sprzeciw jest spóźniony i jako taki jest nieważny. 

 

Dodatkowo warto przypomnieć, że modyfikacja zakresu zastosowania umowy przez zastrzeżenie jest wyjątkiem od zasady integralności zobowiązań umownych, a więc w konsekwencji takiego (podobnie zresztą jak innych) wyjątku nie można interpretować rozszerzająco. Przyzwolenie na swobodne modyfikowanie zastrzeżeń po 5 i więcej latach od momentu związania się daną umową jest istotnym poszerzeniem – mającego być wąsko interpretowanym – wyjątku. 

 

Powyższe wątpliwości zostały całkowicie pominięte (zlekceważone?) przez projektodawcę i pozostałych uczestników procesu ustawodawczego. Zachowanie projektodawcy nie może zaskakiwać, w sytuacji gdy we wniosku do TK tego samego podmiotu (premiera) z 30 lipca 2020 r. o zbadanie zgodności Konwencji stambulskiej z Konstytucją RP znalazł się następujący, kuriozalny fragment dotyczący zastrzeżeń: „Konwencja została skonstruowana w sposób rzadko spotykany wśród umów międzynarodowych. Zniechęca ona do możliwości zgłaszania zastrzeżeń do jej treści oraz wprowadza procedury skłaniające do rezygnacji z już złożonych zastrzeżeń. Taki stan rzeczy powoduje, że państwo przystępujące do tej Konwencji swoiście ogranicza swoje władztwo, a w jakimś zakresie także suwerenność, w sposób idący znacznie dalej niż w przypadku innych umów międzynarodowych, także tych o charakterze prawnoczłowieczym”. Jak widać, premier (i jego personel prawny) mają ograniczoną wiedzę o zastrzeżeniach, w tym tych składanych do traktatów z dziedziny ochrony praw człowieka, nie rozumieją istoty tej instytucji, a także instrumentalnie wykorzystują pojęcie suwerenności. 

 

 Wojciech Burek, Katarzyna Sękowska-Kozłowska

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz