ETS: Komisja Europejska nie może zastępować Trybunału

Interesujące orzeczenie wydał w ubiegłym tygodniu (14 stycznia 2014 r.) unijny Trybunał Sprawiedliwości. W sprawie C‑292/11 P Komisja przeciwko Portugalii Trybunał podtrzymał wyrok Sądu z 2011 r. (sprawa T-33/09 Portugalia przeciwko Komisji) i potwierdził, że Komisja Europejska, w zakresie przysługujących jej kompetencji do egzekwowania nałożonej na państwo członkowskie kary pieniężnej, nie może oceniać zgodności z prawem UE przepisów krajowych, które nie były wcześniej zbadane przez Trybunał.

Cała historia zaczęła się w 2004 r., kiedy TS wyrokiem z 10 października stwierdził, że Portugalia, utrzymując w dziedzinie zamówień publicznych przepisy uzależniające uzyskanie odszkodowania przez osobę, która poniosła szkodę w wyniku naruszenia prawa Unii, od udowodnienia winy lub umyślnego działania, naruszyła swoje zobowiązania unijne, nie zapewniając właściwej transpozycji dyrektywy Rady 89/665/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (sprawa C-275/03 Komisja przeciwko Portugalii). Portugalia nie zastosowała się do tego wyroku i nie uchyliła zakwestionowanych przepisów w terminie wyznaczonym przez Komisję. Wobec tego KE w 2006 r. wniosła nową skargę, w której zażądała zasądzenia okresowej kary pieniężnej. 10 stycznia 2008 r. Trybunał orzekł, że Portugalia nie zastosowała się do jego wyroku z 2004 r. i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 19 392 EUR za każdy dzień opóźnienia w podjęciu środków niezbędnych dla wykonania się do pierwszego wyroku od dnia wydania drugiego wyroku. Zapewne przewidując rozstrzygnięcie TS, aby zminimalizować straty, władze portugalskie przyjęły 31 grudnia 2007 r.ustawę (nr 67/2007) uchylającą sporne przepisy krajowe i ustanawiającą nowe zasady w tym zakresie. Ustawa weszła w życie 30 stycznia 2008 r. Jednak Komisja uznała ją za to niewystarczającą dla prawidłowego i całkowitego wykonania wyroku z 2004 r. Aby uniknąć przedłużania sporu, Portugalia przyjęła więc ustawę nr 31/2008 zmieniająca ustawę nr 67/2007, która weszła w życie 18 lipca 2008 r. pomimo iż uważała, że ustawa nr 67/2007 zawierała wszelkie środki zapewniające pełne wykonanie wyroku z 2004 r. 

W decyzji w ramach postępowania w sprawie wyegzekwowania okresowej kary pieniężnej nałożonej przez Trybunał (z 25 listopada 2008) Komisja uznała, że skoro dopiero druga ustawa stanowiła prawidłowe wykonanie wyroku z 2004 r., to kara pieniężna powinna być naliczona do dn. 17 lipca 2008 r., który poprzedził dzień wejścia w życie tej drugiej ustawy. Z takim sposobem naliczenia wysokości kary nie zgodziła się Portugalia, która podtrzymywała, że już pierwsza ustawa stanowiła satysfakcjonujące rozwiązanie, zatem kara powinna być naliczona tylko za okres do 30 stycznia 2008. Portugalia zaskarżyła więc decyzję KE o wysokości kary, w trybie skargi na nieważność aktu instytucji, do sądu. Sąd we wspominanym na początku wyroku z 2011 r. (T-33/09) stwierdził nieważność tej decyzji. Orzekł, że ocena treści nowych przepisów przyjętych przez państwo członkowskie w celu wykonania wyroku wydanego przez Trybunał należy zawsze do wyłącznej kompetencji Trybunału i powinna, w razie sporu pomiędzy Komisją i państwem członkowskim co do interpretacji tych przepisów, być przedmiotem nowego postępowania. Ten wyrok Sądu KE zaskarżyła do Trybunału, zarzucając sądowi błędną interpretację i w konsekwencji, ograniczenie kompetencji Komisji i własnych do "czysto formalnej" kontroli, czy sporne przepisy zostały przez państwo uchylone, czy nie.

TS jednak oddalił odwołanie Komisji. Na wstępie przypomniał, że postępowanie, którego celem jest nakłonienie państwa członkowskiego do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie należy uznać za szczególne postępowanie sądowe mające na celu doprowadzenie do wykonania wyroków Trybunału czyli, innymi słowy, za postępowanie egzekucyjne. Wobec tego ocena środków przyjętych przez to państwo w celu wykonania tego wyroku i egzekwowanie należnych kwot przez Komisję powinny być dokonywane z uwzględnieniem zakresu uchybienia stwierdzonego przez Trybunał. Z wyroków z 2004 r. i 2008 r. wynikało, uchybienie polegało na nieuchyleniu przepisów krajowych. Trybunał stwierdził, że Komisja uznając jednak, że ustawa nr 67/2007 uchylająca wspomniane przepisy krajowe nie zapewniała prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r. dokonała w istocie oceny zgodności nowej ustawy portugalskiej z prawem Unii, pomimo że ustawa ta wprowadziła inne zasady odpowiedzialności, niż zawarte w uchylonych przepisach, a które nie mogły być wcześniej zbadane przez Trybunał. Tymczasem wykonywanie przez KE jej uprawnień w ramach postępowania dotyczącego egzekwowania wyroków TS nie może naruszać wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii.
 

Zdaniem Trybunału, Sąd słusznie wskazał, że on też nie może orzekać - w ramach kontroli ważności decyzji Komisji - w przedmiocie dokonanej przez Komisję oceny, czy dana praktyka lub uregulowanie krajowe są odpowiednie dla wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie państwa. Zmusiłoby to bowiem Sąd do orzekania w przedmiocie zgodności takiej praktyki lub uregulowania z prawem Unii i do naruszenia w ten sposób wyłącznej kompetencji Trybunału w tym zakresie. Z tego wynika, że jeżeli pomiędzy Komisją i danym państwem członkowskim powstaje spór co do tego, czy praktyka lub uregulowanie krajowe (wcześniej niezbadane przez Trybunał) zapewniają wystarczające wykonanie owego wyroku, Komisja nie może, poprzez wydanie decyzji, samodzielnie dokonać rozstrzygnięcia tego sporu i wyciągnąć z niego konsekwencji dotyczących ustalenia okresowej kary pieniężnej. Oczywiście, taka decyzja może zostać zaskarżona do Sądu co do swojej ważności, a wydany przez Sąd wyrok może z kolei zostać zaskarżony do Trybunału. Jednak postępowanie w tym trybie nie zapewniłoby Trybunałowi możliwości właściwego zbadania okoliczności faktycznych, ponieważ Trybunał nie jest właściwy do ich kontroli w ramach odwołania, a tym samym uniemożliwiłoby prawidłowe rozpoznanie sprawy. Przyznanie Komisji szerszego marginesu swobody uznania prowadziłoby też do naruszenia prawa do obrony przysługującego państwom w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom unijnym. Prowadziłoby bowiem do pominięcia przedsądowego etapu tego postępowania, w toku którego państwo ma możliwość ustosunkowania się do zarzutów KE i doprowadzenia do zakończenia sporu już na tym etapie.

Trybunał dokonał więc wyraźnego rozgraniczenia kompetencji kontrolnych Komisji, Sądu i własnych. Jednocześnie wskazał na istotne różnice pomiędzy konstrukcją i przedmiotem skargi na nieważność aktu instytucji UE (obecnie art. 263 TFUE), a postępowaniami przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258-260 TFUE), ze względu na które jest niedopuszczalne wykorzystywanie skargi na nieważność jako instrumentu pośredniej kontroli wykonywania przez państwa członkowskie ich zobowiązań unijnych, w tym także wyroków TS UE.