ETS wydał dziś oczekiwaną – choć nieco niespodziewanie, negatywną opinię w sprawie zgodności projektu porozumienia o przystąpieniu UE do EKPCz (opinia 2/13). Trwające 3 lata negocjacje zakończyły się przyjęciem porozumienia w przedmiocie projektów akcesyjnych (na blogu pisaliśmy o tym tu). 4 lipca br. Komisja zwróciła się do ETS z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zgodności projektu porozumienia z prawem UE, stosownie do art. 218 ust. 11 TFUE. Zgodnie z treścią opinii:
„Porozumienie w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.”
Trybunału uznał, że porozumienie nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z protokołem nr 8 UE aż w 4 obszarach (art. 258 opinii):
- może naruszać szczególne cechy i autonomię prawa Unii, gdyż nie zapewnia koordynacji między art. 53 EKPC i art. 53 karty praw podstawowych, nie zapobiega ryzyku naruszenia zasady wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi w prawie Unii i nie określa w ogóle stosunku między mechanizmem ustanowionym w protokole nr 16 (protokół dodatkowy do EKPCz – uzupełnienie dodane) a procedurą odesłania prejudycjalnego przewidzianą w art. 267 TFUE;
- może naruszać art. 344 TFUE, gdyż nie wyklucza możliwości wnoszenia do ETPC sporów między państwami członkowskimi lub między nimi a Unią dotyczących stosowania EKPC w ramach przedmiotowego zakresu stosowania prawa Unii;
- nie przewiduje zasad funkcjonowania mechanizmu współpozwania i procedury wcześniejszego zaangażowania Trybunału, które to zasady pozwalałyby zachować szczególne cechy Unii i jej prawa, oraz
- nie uwzględnia szczególnych cech prawa Unii w odniesieniu do kontroli sądowej aktów, działań lub zaniechań Unii w zakresie WPZiB, gdyż powierza kontrolę sądową niektórych tych aktów, tych działań lub tych zaniechań wyłącznie organowi zewnętrznemu w stosunku do Unii.
A tak oto Trybunał podsumował w komunikacie prasowym swój wywód.
W odniesieniu di pierwszego obszaru niezgodności „(…) Trybunał podkreślił w szczególności, że w zakresie, w jakim EKPC przyznaje układającym się stronom uprawnienie do ustanowienia wyższych standardów ochrony niż te zagwarantowane konwencją, należy zapewnić koordynację między EKPC i kartą praw podstawowych. W przypadku, gdy prawa uznane w karcie praw podstawowych odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, uprawnienie przyznane państwom członkowskim w EKPC musi bowiem pozostać ograniczone do tego, co konieczne, by uniknąć sytuacji, w której poziom ochrony przewidziany w karcie praw podstawowych, jak również pierwszeństwo, jednolitość i skuteczność prawa Unii zostałyby zagrożone. Trybunał stwierdził, że projekt porozumienia nie zawiera żadnego postanowienia, które zapewniałoby taką koordynację.
Trybunał podkreślił, że podejście przyjęte w projekcie porozumienia polegające na utożsamieniu Unii z państwem i przypisaniu Unii roli identycznej pod każdym względem z rolą każdej innej układającej się strony nie uwzględnia właśnie specyficznego charakteru Unii. W szczególności podejście to nie bierze pod uwagę okoliczności, iż państwa członkowskie zgodziły się, że stosunki między nimi w dziedzinach, w których kompetencje zostały przeniesione z państw członkowskich na Unię, są regulowane prawem Unii z wyłączeniem wszelkiego innego prawa. Wymagając, by Unia i państwa członkowskie były uznawane za układające się strony nie tylko w ich stosunkach z układającymi się stronami, które nie są członkami Unii, lecz także w ich wzajemnych stosunkach, EKPC wymagałaby, by każde państwo członkowskie sprawdzało, czy inne państwa członkowskie przestrzegają praw podstawowych, pomimo że prawo Unii przewiduje wzajemne zaufanie między tymi państwami członkowskimi. W tych okolicznościach przystąpienie mogłoby zachwiać równowagę, na jakiej opiera się Unia, jak również podważyć autonomię prawa Unii. Przewidywane porozumienie nie zawiera jednak żadnych postanowień w celu zapobieżenia takiemu rozwojowi wypadków. Trybunał zwrócił uwagę, że protokół nr 16 do EKPC, przyjęty w dniu 2 października 2013 r., upoważnia sądy najwyższe państw członkowskich do zwracania się do ETPC z wnioskami o wydanie opinii doradczej w zasadniczych kwestiach dotyczących wykładni lub stosowania praw i wolności zagwarantowanych w EKPC lub jej protokołach. Zważywszy, że w przypadku przystąpienia EKPC będzie stanowić integralną część prawa Unii, mechanizm ustanowiony w tym protokole mógłby naruszać autonomię i skuteczność procedury odesłania prejudycjalnego ustanowionej w traktacie FUE, zwłaszcza gdy prawa zagwarantowane w karcie praw podstawowych odpowiadają prawom uznanym w EKPC. Nie jest bowiem wykluczone, że wniosek o wydanie opinii doradczej złożony na podstawie protokołu nr 16 przez sąd krajowy może uruchomić tak zwaną procedurę „wcześniejszego zaangażowania” Trybunału , stwarzając tym samym ryzyko obejścia procedury odesłania prejudycjalnego. Trybunał orzekł w tym względzie, że projekt porozumienia nie przewiduje niczego w odniesieniu do stosunku między tymi dwoma mechanizmami.”
W odniesieniu do drugiego obszaru niezgodności „(…) Trybunał przypomniał, że traktat FUE stanowi, że państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż ustanowiona w tych traktatach. W konsekwencji, w sytuacji gdy kwestionowane jest prawo Unii, Trybunał jest wyłącznie właściwy do rozpoznawania wszelkich sporów między państwami członkowskimi oraz między nimi a Unią w przedmiocie przestrzegania EKPC. Okoliczność, że zgodnie z projektem porozumienia postępowania przed Trybunałem nie mogą być uznawane za sposoby rozstrzygania sporów, z których układające się strony zrezygnowały w rozumieniu EKPC, nie może wystarczyć do zachowania wyłącznej właściwości Trybunału. Projekt porozumienia pozostawia bowiem możliwość, iż Unia lub państwa członkowskie wniosą do ETPC wniosek mający za przedmiot domniemane naruszenie EKPC popełnione przez państwo członkowskie lub przez Unię w związku z prawem Unii. Samo istnienie takiej możliwości narusza wymogi traktatu FUE. W takich okolicznościach projekt porozumienia mógłby być zgodny z traktatem FUE jedynie wtedy, gdyby właściwość ETPC została wyraźnie wyłączona w odniesieniu do sporów między państwami członkowskimi lub między nimi a Unią w przedmiocie stosowania EKPC w ramach prawa Unii.”
W odniesieniu do trzeciego i czwartego obszaru niezgodności Trybunał stwierdził:
„Ponadto ustanowiony w projekcie porozumienia mechanizm współpozwania ma na celu zapewnienie, by skargi wnoszone do ETPC przez państwa niebędące państwami członkowskimi UE i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku. Projekt porozumienia przewiduje, że układająca się strona staje się współpozwaną bądź poprzez przyjęcie zaproszenia wystosowanego przez ETPC, bądź w drodze decyzji ETPC wydanej na wniosek samej układającej się strony. W sytuacji, gdy Unia lub państwa członkowskie wnoszą o dopuszczenie w charakterze współpozwanych do sprawy przed ETPC, muszą one udowodnić, że przesłanki ich udziału w postępowaniu są spełnione, zaś ETPC orzeka w przedmiocie takiego wniosku w świetle wiarygodności przedstawionych argumentów.
W ramach tej kontroli ETPC byłby zmuszony ocenić przepisy prawa Unii, które regulują rozdział kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie oraz kryteria przypisywalności ich aktów lub zaniechań. W tym względzie ETPC mógłby wydać ostateczną decyzję, która wiązałaby zarówno państwa członkowskie, jak i Unię. Umożliwienie ETPC wydania takiej decyzji groziłoby naruszeniem rozdziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie.
Podobnie Trybunał wypowiedział się przedmiocie procedury wcześniejszego zaangażowania Trybunału. Po pierwsze, zaznaczył, że w tym celu kwestia, czy Trybunał wypowiedział się już na temat tej samej kwestii prawnej co kwestia będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed ETPC, może zostać rozstrzygnięta wyłącznie przez właściwą instytucję Unii, zaś decyzja tej instytucji powinna wiązać ETPC. Umożliwienie ETPC orzekania w przedmiocie takiej kwestii oznaczałoby bowiem przyznanie mu kompetencji do interpretowania orzecznictwa Trybunału.
W konsekwencji procedura, o której mowa, powinna zostać ukształtowana w taki sposób, by w każdej sprawie zawisłej przed ETPC Unia była w pełni i systematycznie informowana, tak by właściwa instytucja Unii była w stanie ocenić, czy Trybunał wypowiedział się już na temat kwestii będącej przedmiotem sporu w tej sprawie, a jeśli nie – to umożliwić uruchomienie tej procedury. Po drugie, Trybunał zauważył, że projekt porozumienia wyklucza możliwość wystąpienia do Trybunału o wypowiedzenie się w kwestii wykładni prawa wtórnego w drodze tej procedury. Takie ograniczenie zakresu wspomnianej procedury wyłącznie do kwestii ważności narusza kompetencje Unii i uprawnienia Trybunału.
Wreszcie Trybunał przeanalizował szczególne cechy prawa Unii w odniesieniu do kontroli sądowej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa („WPZiB”). W tym względzie Trybunał podkreślił, że w obecnym stanie prawa Unii niektóre akty wydane w ramach WPZiB nie są objęte kontrolą sądową Trybunału. Taka sytuacja jest immanentnie związana z ukształtowaniem kompetencji Trybunału przewidzianym w traktatach i jako taka może znaleźć uzasadnienie jedynie w samym prawie Unii. Jednakże w wyniku przystąpienia, tak jak zostało ono określone w projekcie porozumienia, ETPC byłby uprawniony do orzekania w przedmiocie zgodności z EKPC niektórych aktów, działań lub zaniechań mających miejsce w ramach WPZiB, zwłaszcza tych, w odniesieniu do których Trybunał nie jest właściwy, by skontrolować ich legalność w świetle praw podstawowych. Taka sytuacja oznaczałaby powierzenie – w odniesieniu do przestrzegania praw zagwarantowanych w EKPC – wyłącznej kontroli sądowej wspomnianych aktów, działań lub zaniechań Unii organowi zewnętrznemu w stosunku do Unii. W konsekwencji projekt porozumienia nie uwzględnia szczególnych cech prawa Unii w odniesieniu do kontroli sądowej aktów, działań lub zaniechań Unii w zakresie WPZiB.”
Tyle od Trybunału. Komisja Europejska, główny negocjator porozumienia, odmówiła dziś jakiegokolwiek komentarza do opinii. Pytanie, które teraz nasuwa się nieuchronnie brzmi: czy zgodnie z traktatami przystąpienie UE do EKPCz jest na pewno obowiązkowe?
I takie też pytanie zostało zadane przez jednego z sędziów w trakcie rozprawy, która w trwającym postępowaniu odbyła się w maju br. Odpowiedź na nie jest kluczowa dla znalezienia odpowiedzi na pytanie co dalej? Czy będziemy szukać kolejnego kompromisu, czy po prostu idea przystąpienia UE do EKPCz została dzisiejszą opinią na zawsze pogrzebana…
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz