Strony

wtorek, 10 października 2017

Guest post: sprawa Kornicka-Ziobro p. Polsce przed ETPCz. Uwagi na temat roli Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej

W dniu 8 września 2017 r. ETPC zakomunikował rządowi polskiemu skargę ws. Krystyna Kornicka-Ziobro p. Polsce (nr 23037/16). Okres pomiędzy wniesieniem tej skargi a zwróceniem się przez ETPC do rządu o zajęcie stanowiska (kilkanaście miesięcy) trzeba uznać za bardzo krótki. Być może jest to przełom w dotychczasowej praktyce ETPC, która – mimo niekwestionowanych wysiłków Kancelarii Trybunału – pozostawia wiele do życzenia i stanowi powód uzasadnionej frustracji skarżących.

Jednak wspomniana sprawa zasługuje na komentarz nie tylko z uwagi na jej ekspresowe przedstawienie rządowi. Chodzi tu o problem roli Ministerstwa Sprawiedliwości w przygotowywaniu stanowiska procesowego rządu, zważywszy że Ministrem Sprawiedliwości i Prokuratorem Generalnym RP jest osoba bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem tej sprawy. Poza tym sprawa Pani Krystyny Kornickiej-Ziobro stanowi dobry przyczynek do skomentowania toczącej się od pewnego czasu debaty na temat reprezentacji rządu w postępowaniach przed ETPC. 

Zarzuty zawarte w skardze dotyczą naruszenia art. 2 EKPC (prawo do życia) w związku ze śmiercią męża skarżącej, zarówno w aspekcie materialnym, tj. spowodowania zgonu na skutek niewłaściwego leczenia, jak również proceduralnym, tj. zobowiązania organów państwa do przeprowadzenia adekwatnego i skutecznego postępowania wyjaśniającego okoliczności tej śmierci. Strona skarżąca podnosi m.in. błędy w działaniach prokuratury oraz przewlekłość postępowania. Komunikując tę sprawę, ETPC zwrócił się do rządu o zajęcie stanowiska w zakresie naruszenia prawa do życia, włącznie z aspektami proceduralnymi (tj. ocenę postępowań prowadzonych w sprawie śmierci męża skarżącej przez prokuraturę). Ponadto Trybunał wyraził życzenie zapoznania się z uzasadnieniem wyroku Sądu Rejonowego w Krakowie z 10 lutego 2017 r., w którym nieprawomocnie uniewinniono czterech lekarzy związanych z tą sprawą. Subsydiarny akt oskarżenia przeciwko lekarzom został wniesiony w 2011 r., a na pewnym etapie postępowania zarówno Pani Kornicka-Ziobro, jak i jej dwaj synowie, w tym obecny Minister Sprawiedliwości-Prokurator Generalny, występowali w charakterze oskarżycieli posiłkowych, po przyłączeniu się do sprawy oskarżyciela publicznego.

Ocenę meritum skargi z perspektywy Konwencji pozostawmy Trybunałowi. Poprzestanę na przypomnieniu, że sprawy dotyczące błędów w sztuce lekarskiej były już rozpatrywane na wokandzie strasburskiej. Sztandarowym przykładem jest sprawa Byrzykowski p. Polsce (wyrok z 27.07.2006 r.), w której ETPC stwierdził naruszenie art. 2 EKPC (w aspekcie proceduralnym) w związku z przewlekłością i nieefektywnością prowadzonego przez niemal siedem lat postępowania prokuratorskiego (zresztą wciąż trwającego w momencie wydawania wyroku przez ETPC). Innym punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia sprawy Kornicka-Ziobro jest postanowienie ETPC o niedopuszczalności sprawy Rajkowska p. Polsce (z 27.11.2007 r., skarga nr 37393/02, zarzuty naruszenia art. 2 EKPC w związku z przewlekłością i nieefektywnością śledztwa dotyczącego okoliczności śmiertelnego wypadku samochodowego).

Skoncentrujmy się jednak na wyżej wspomnianym problemie udziału Ministerstwa Sprawiedliwości w formułowaniu stanowiska procesowego strony rządowej. Jak wiadomo, wiodącą rolę w reprezentowaniu RP przed Trybunałem strasburskim pełni Pełnomocnik Ministra Spraw Zagranicznych do spraw postępowań przed ETPC. Standardową praktyką jest współpraca MSZ i MS w zakresie analizy spraw komunikowanych rządowi przez Trybunał – co wydaje się naturalne, podobnie jak zasięganie opinii innych organów i instytucji państwowych, jeśli jest to uzasadnione charakterem sprawy. Zarządzenie nr 7 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 27 października 2003 r. (w wersji zmienionej w 2010 § r.) stanowi w § 2 ust. 3, iż Pełnomocnik współdziała we własnym imieniu z właściwymi komórkami organizacyjnymi konstytucyjnych organów państwa, organów administracji rządowej i samorządowej oraz komórkami organizacyjnymi Ministerstwa.

Nie ma przepisów, które szczegółowo regulowałyby tryb współdziałania Pełnomocnika z innymi organami (o których mowa powyżej) oraz przygotowania stanowiska procesowego w sprawie toczącej się przed ETPC. Gdyby wewnętrzna procedura konsultacji międzyresortowych dotyczących stanowiska przed ETPC podlegała regułom kodeksu postępowania administracyjnego, należałoby zastosować przepisy rozdziału 5. w dziale I k.p.a. (wyłączenie pracownika oraz organu). Sądzę, że dla zachowania najwyższych standardów etyki zawodowej i urzędniczej byłoby to najlepsze rozwiązanie.

Stanowisko rządu ukształtowane pod wpływem bądź zgodnie z interesami osoby bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem sprawy, naraża się na oczywisty zarzut nadużycia uprawnień i naruszenia wspomnianych zasad etycznych. Dopóki stanowisko rządowe będzie wyrażać wyłącznie interes państwa i nie zostanie „dostosowane” w żadnym zakresie do życzeń osób zainteresowanych rozstrzygnięciem – nie ma powodu do obaw. Aby jednak tego typu obawy i zarzuty się nie pojawiły, należy oczekiwać, że w sprawie Pani Kornickiej-Ziobro obecny Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny, łącznie z wszystkimi wysokimi urzędnikami podległych mu instytucji, okaże pełne désintéressement i powstrzyma się od jakichkolwiek ingerencji w treść stanowiska rządowego przygotowywanego przez Pełnomocnika MSZ. 

Sytuacja Ministerstwa Sprawiedliwości w tej sprawie stała się już i tak wystarczająco niezręczna. Gdyby mimo zarysowanych wyżej okoliczności MS zdecydowało się jednak podjąć rolę opiniodawczą, na osobach projektujących i zatwierdzających treść opinii MS ciąży obowiązek nadzwyczajnej staranności, aby treść tej opinii nie była w najmniejszym stopniu uwarunkowana interesem partykularnym. Jakikolwiek udział – formalny lub nieformalny – kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej w formułowaniu stanowiska MS stawiałby pod znakiem zapytania standardy etyczne i urzędnicze, a także zwykłą przyzwoitość. Pozostaje mieć nadzieję, że w takim wypadku – mimo podległości służbowej i organizacyjnej – pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości odpowiedzialni za przygotowanie opinii w sprawie Pani Kornickiej-Ziobro p. Polsce sprostają swojemu zadaniu (czego im autentycznie życzę). Natomiast najwłaściwszym rozwiązaniem w tej sprawie byłoby odpowiednie zastosowanie wspomnianych przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika lub organu, a więc powstrzymanie się resortu sprawiedliwości (lub Prokuratury Krajowej) od zajmowania stanowiska.

Na zakończenie kilka słów na temat trwającej od kilku miesięcy dyskusji, czy jednostka organizacyjna reprezentująca RP w postępowaniach przed ETPC powinna pozostać w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, czy też – jak proponują niektórzy – zostać stworzona od podstaw w strukturach Ministerstwa Sprawiedliwości. Z perspektywy skarżących oraz samego Trybunału nie ma to znaczenia. Natomiast z perspektywy interesów państwa sytuacja przedstawia się zgoła inaczej. Chodzi o fundamentalne pytanie, czy odbieranie tych kompetencji resortowi spraw zagranicznych ma jakiekolwiek uzasadnienie merytoryczne oraz czy nie niesie ze sobą zagrożeń dla sprawnego działania RP jako strony Konwencji i państwa członkowskiego Rady Europy.

MSZ przez ponad dwie dekady wypracował złożony i sprawdzony „w boju” modus operandi w zakresie reprezentacji Polski przed Trybunałem strasburskim. Poza formułowaniem stanowisk procesowych, MSZ koordynuje m.in. wykonywanie wyroków strasburskich i współpracuje z Komitetem Ministrów RE (art. 46 ust. 2 EKPC). Nie wolno przy tym zapominać, że udział RP jako strony pozwanej w postępowaniach strasburskich jest ważnym, ale nie jedynym aspektem obecności Polski w systemach ochrony praw człowieka, par excellence związanej ze sprawami międzynarodowymi i polityką międzynarodową RP.

To prawda, że w niektórych państwach-stronach Konwencji funkcję pełnomocnika przed ETPC pełni pracownik resortu sprawiedliwości. Życząc innym państwom-stronom RE jak najlepiej, należy jednak zastanowić się dziesięć razy, zanim sprawny i profesjonalny mechanizm reprezentacji procesowej działający w strukturach polskiego MSZ zostanie wygaszony i przestawiony na „nowe tory”. Takie przestawienie nosi w sobie spore ryzyko „wykolejenia”, co z interesami Polski jako państwa-strony Konwencji i członka Rady Europy ma niewiele wspólnego. 

Autor: Michał Balcerzak

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz