Guest post: O nadrzędności Konstytucji RP czyli rozważania o wyższości świąt …

 Rzeczpospolita Polska znalazła się w niebezpieczeństwie, o czym informują wysocy przedstawiciele władz państwowych. A więc Ojczyzna w potrzebie!

W opinii rządzącego obozu mamy do czynienia z objawami wojny hybrydowej lub agresji prawnej, nie tylko ze strony Białorusi, lecz również Unii Europejskiej (UE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Grożą nam też czescy sąsiedzi nie zapominając o politykach izraelskich.

1. Prawnika zaczyna jednak coraz bardziej boleć głowa, gdy słyszy kolejne wynurzenia o nadrzędności konstytucji, naruszonej polskiej suwerenności, braku kompetencji organów Unii czy też o niemieckim dyktacie[1]. W debacie tej ledwo słychać głosy prawników, zwłaszcza specjalistów prawa międzynarodowego i unijnego.

Kontrowersje na tym tle wiążą się z przestrzeganiem prawa międzynarodowego oraz pojmowaniem zasad praworządności[2] i suwerenności. Skąd jednak wiadomo, że nadrzędny charakter Konstytucji RP stanowi panaceum na wszelkie prawne dolegliwości?

 

2. Trybunał Konstytucyjny (TK), w wyroku z 14.07.2021 r. (P 7/20), stwierdził, że prawo unijne nakładające na Polskę zobowiązania odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów ma charakter ultra vires (brak podstawy w prawie UE), jest niezgodne z Konstytucją RP i nie korzysta z zasad pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania przewidzianej w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. TK otworzył tym samym drogę do nierespektowania orzeczeń TSUE.

Rozwinąć tę twórczą interpretację ma TK w odpowiedzi na wniosek złożony 29.03.2021 (K 3/21) przez premiera w kwestii zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów Traktatu o UE, a używając języka potocznego dotyczący tzw. nadrzędności Konstytucji nad prawem UE[3]. Jest to pierwszym w historii tak całościowy i frontalny atak ze strony państwa członkowskiego na fundamenty prawa Unii (z czego premier zdaje sobie sprawę). Co charakterystyczne, TK nie zdecydował się w tej sprawie na zadanie pytania prejudycjalnego trybunałowi unijnemu. Główny zarzut premiera opiera się na stwierdzeniu, że prawo Unii „uprawnia lub zobowiązuje [polski] organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP” (!).

Jako preludium uznać można orzeczenie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (Postanowienie z 3.08.2021 r. – I DO 8/21), która w jej dyletanckiej arogancji stwierdziła: „Ani postanowienia tymczasowe, ani wyroki TSUE nie mają też waloru bezpośredniej stosowalności na terytorium państwa członkowskiego w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji. (…) Żadne orzeczenie TSUE nie znosi normy konstytucyjnej, zgodnie z którą Konstytucja jest najwyższym prawem RP. (…) Dlatego wszelkie orzeczenia TSUE mogą być realizowane tylko w takim zakresie, w jakim jest to konstytucyjnie możliwe. (…) Żaden wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE nie może być źródłem prawa krajowego, ani prawa unijnego”.

Zdaniem profesora Stanisława Biernata[4] wspomniane wnioski do TK są dopuszczalne w świetle art. 188 ust. 1 Konstytucji, ponieważ TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów międzynarodowych z konstytucją. Nowość obecnej sytuacji polega jednak na tym, że kwestionuje się fundamenty prawa UE nie w związku ze zmianami traktatowymi, ale w kontekście niezadowolenia władz polskich na tle stosowania konkretnych norm prawa Unii przez jej organy, zwłaszcza TSUE. Prof. Biernat trafnie zauważa, że wnioski te zostały złożone w złej wierze, ponieważ wnioskodawcy pragną zbadania prawa UE pod kątem zgodności z konstytucją, kamuflując zaistniałą w rzeczywistości niezgodność polskich ustaw z konstytucją. 

 

3. Na obowiązujący w Polsce system prawa składają się normy pochodzenia krajowego oraz normy pochodzenia międzynarodowego, tak więc te ostatnie nie są prawem obcym.

W art. 91 Konstytucji RP przewiduje się co następuje:

„1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego [obowiązywanie] i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo [stosowania] przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”.

Tym samym ustanowiono konstytucyjne reguły obowiązywania i stosowania prawa międzynarodowego, a zwłaszcza zasadę pierwszeństwa normy międzynarodowej w przypadku konfliktu z ustawą krajową. Pierwszeństwa stosowania (primacy) nie należy jednak utożsamiać z (hierarchiczną) nadrzędnością (supremacy) nad tym prawem jakiejś struktury zewnętrznej lub zewnętrznego systemu prawa. Pierwszeństwo stosowania nie polega też na tym, iż sprzeczna z prawem międzynarodowym (unijnym) norma prawa krajowego zostaje automatycznie uchylona lub staje się nieważna, lecz oznacza jedynie, że organ państwa stosuje normę międzynarodową pomijając normę krajową („nie widzi” tej ostatniej).

 

4. Co jednak począć w przypadku kolizji normy międzynarodowej z normą konstytucyjną? Na pytanie to nie ma prostej odpowiedzi, ponieważ prawo międzynarodowe[5] oraz prawo unijne[6], podobnie jak prawo krajowe, wskazują często na własne reguły pierwszeństwa.

W opinii TK[7] takiego konfliktu nie można rozwiązać przez uznanie nadrzędności normy międzynarodowej. Nadrzędność konstytucji jest bowiem równoznaczna z zachowaniem suwerenności państwa, a norma sprzeczna z konstytucją przestaje być objęta zasadą pierwszeństwa. Doktryna oraz orzecznictwo TK zdają się jednak momentami wikłać w sieć prowokowanych przez siebie niejasności. Wynikają one z posługiwania się nieprecyzyjnymi i dowolnie interpretowanymi pojęciami nadrzędności, tożsamości konstytucyjnej oraz suwerenności, a także z niedostrzegania różnicy między nadrzędnością (supremacy) a pierwszeństwem stosowania (primacy).

Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie powiązane, że w ich relacji trudno mówić o odrębnych (autonomicznych) porządkach. Sprawnemu funkcjonowaniu unijnego organizmu służy koncepcja wielopłaszczyznowego systemu prawnego, wyrażająca wielość zróżnicowanych źródeł, które oddziałują na siebie, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Przenosi ona ciężar z kwestii nadrzędności (hierarchiczności) na komplementarność i współzależność uzupełniających się porządków – krajowego i unijnego. Trudno tu definiować nadrzędność jednego systemu prawnego nad drugim, dostrzec można natomiast wspólnotę celów i wartości, która pozwala funkcjonować temu systemowi w oparciu o zasadę pierwszeństwo stosowania prawa UE.

 

5. Ustalenie co jest zgodne z Konstytucją wymaga wiedzy fachowej oraz niezależności organów orzekających. Konflikt między prawem międzynarodowym a prawem konstytucyjnym nie jest jednak nieuchronny i bywa rozwiązywalny.

W polskim systemie „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8.1 Konstytucji), przy czym „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” (art. 9). Znaczenie i pogodzenie obu przepisów nie jest wcale oczywiste i wymaga interpretacji. Pojawia się refleksja czy najwyższy to nadrzędny, a ponadto najwyższy/nadrzędny wobec kogo/czego, pod jakim względem i dlaczego.

Przypomnijmy też ogólną zasadę prawa międzynarodowego, odzwierciedloną w art. 27 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (1969): „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”. Z kolei art. 26 tej Konwencji odzwierciedla zasadę pacta sunt servanda: „Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze”.

W tym momencie trafiamy w sam środek narodowej debaty o nadrzędności Konstytucji RP.

Ze stwierdzenia, że Konstytucja RP jest prawem najwyższym wyprowadza się błędny wniosek, iż jest nadrzędna w każdej sytuacji i wobec każdej innej normy prawa, w tym prawa międzynarodowego (unijnego). Konkluzja ta jest nieuprawniona, ponieważ Konstytucja nie jest najwyższym prawem ani w Unii, ani w systemie prawa międzynarodowego. W szczególności zasada nadrzędności nie wywołuje skutków prawnych dla Unii, zwłaszcza co do treści i interpretacji jej prawa.

Przypomnijmy rzecz fundamentalną: nadrzędność konstytucji jest zasadą prawa krajowego – i tylko tego prawa (np. w odniesieniu do ustaw lub rozporządzeń). W relacjach międzynarodowych i w prawie międzynarodowym taka zasada nie istnieje i nie obowiązuje – nie są tego w stanie zmienić krajowe parlamenty lub sądy konstytucyjne. Państwa ani ich konstytucje nie mają władzy nadrzędnej nad innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi.

Orzeczenie nadrzędności normy konstytucyjnej prowadzi do drugiego błędnego wniosku. Sprowadza się on do tego, że w przypadku kolizji normy międzynarodowej z normą konstytucyjną nadrzędność tej ostatniej usprawiedliwia naruszenia (nieprzestrzeganie) wiążącego państwo prawa unijnego (międzynarodowego). Tymczasem Polska zobowiązana jest do przestrzegania tego prawa (art. 9 Konstytucji) zarówno z tej perspektywy, jak i z międzynarodowoprawnego punktu widzenia (art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Argument o nadrzędności konstytucji nie ma zatem mocy prawnej (nie działa) w relacjach międzynarodowoprawnych (unijnych), nie usprawiedliwia naruszenia prawa międzynarodowego, a także – co najważniejsze – nie zwalnia państwa z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności. Ocieramy się w tym względzie o problem deliktu konstytucyjnego.

Gdyby państwa, argumentując sprzecznością z ich normami konstytucyjnymi albo przekroczeniem kompetencji przez inne państwa lub organizacje, mogły się arbitralnie uwalniać od zobowiązań międzynarodowoprawnych, to prawo międzynarodowe i europejskie nie miałyby racji bytu.

 

6. Byłoby jednak błędem mniemać, że formuła zgodności z konstytucją jest zbędna jako wzorzec kontroli lub wykluczać sytuację rzeczywistej kolizji normy międzynarodowej z konstytucją. Badanie przez TK zgodności prawa unijnego (międzynarodowego) z konstytucją jest legalne i dopuszczalne. Z tej kompetencji korzystają sądy konstytucyjne różnych państw. Sedno problemu dotyczy natomiast zakresu tej kontroli, jej wniosków oraz skutków prawnych. Orzeczenie takiej niezgodności przez sąd konstytucyjny nakłada pewne obowiązki na organy własnego państwa, ale nie na organy innego państwa lub organizacji międzynarodowej.

Jeśli zatem sąd konstytucyjny stwierdzi kolizję prawa unijnego z konstytucją albo brak kompetencji Unii, to co dalej? Tytułem przypomnienia – już w 2005 r. Trybunał Konstytucyjny udzielił wskazówek, co czynić w takiej sytuacji[8]. Po pierwsze, można zadać pytanie prejudycjalne (art. 267 TFUE); po drugie, zaskarżyć dany akt do TSUE; po trzecie zmienić konstytucję; po czwarte, wystąpić z UE (art. 50 TUE).

Zasadnicza kwestia nie polega na stwierdzeniu nadrzędności Konstytucji RP, lecz na zbadaniu, czy Polska narusza prawo unijne i jakie z tego wynikają konsekwencje prawne. Tymczasem władze polskie konstatują, że prawo Unii narusza polską konstytucję i oświadczają, że będą tego prawa przestrzegać selektywnie, między innymi odmawiając wykonania wyroków TSUE, a jednocześnie korzystać bezwarunkowo z unijnej pomocy finansowej[9].

Przykład rosyjski służy za wzorzec[10]: „niezawisły sąd konstytucyjny”, na wniosek jednego z organów władzy, stwierdza niezgodność aktu organu międzynarodowego z rosyjską konstytucją i odmawia temu aktowi skuteczności na terytorium Rosji. Tropem tym (sententia non-existens) podążają bez zahamowań władze RP[11].

Z wymachiwania szabelką nadrzędności nie wynika w sferze międzynarodowoprawnych zobowiązań Polski nic specjalnego, nie usuwa to powstałej w relacjach z Unią kolizji, a zwłaszcza nie sanuje powstałego naruszenia prawa unijnego. Grzeszy brakiem wiedzy kto porównuje niektóre wyroki niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z orzeczeniami Trybunału Julii P.[12] Słaby jest też argument w rodzaju „inni kradną, to my też możemy”.

Z kolei suwerenność państwa nie oznacza niezależności od prawa, lecz wolność w ramach prawa. W relacjach zewnętrznych podległość prawu międzynarodowemu jest elementem ochrony suwerenności państw. Związanie się prawem unijnym łączy się ze sferą i pojęciem suwerenności, ponieważ dotyczy swobodnie wyrażonej zgody na zaciągnięcie międzynarodowoprawnych zobowiązań, jednak przestrzeganie, a zwłaszcza nieprzestrzeganie tych zobowiązań, nie jest już zagadnieniem ze sfery suwerenności (dowolności). W tym kontekście widać jałowość zarzutu o naruszeniu polskiej suwerenności przez prawo unijne (międzynarodowe)[13].

W konsekwencji tocząca się obecnie polska debata, a zwłaszcza argumenty obozu rządzącego, przypominają zabawę w piaskownicy albo rozważania o wyższości Świąt Bożego Narodzenia nad Świętami Wielkiejnocy. Powoływanie się na nadrzędność konstytucyjną, suwerenność lub brak unijnej kompetencji okazuje się ćwiczeniem retorycznym dla potrzeb wewnętrznego podwórka politycznego. Jest jednak absurdalne i jałowe, ponieważ nie przynosi rozwiązania konfliktu na płaszczyźnie międzynarodowej. Ten stan rzeczy świadczy też o niezrozumieniu powagi obecnego konfliktu Polski z Unią, zwłaszcza w kontekście potencjalnych kar finansowych nakładanych przez TSUE za ostentacyjne niewykonywanie jego wyroków.

Autor: Jerzy Kranz – profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN

---

[1]     Szerzej J. Kranz, Unia Europejska w obliczu dobrej zmiany czyli krajobraz przed bitwą, Warszawa 2021 – https://www.academia.edu/49084976/Unia_Europejska_w_obliczu_dobrej_zmiany

[2]     Zob. definicja w: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. O stanie praworządności w Polsce zob. W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020; Problem praworządności w Polsce w świetle dokumentów Komisji Europejskiej. Okres „dialogu politycznego” 2016–2017 (Wstęp, wybór i opracowanie: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer), Warszawa 2020; Problem praworządności w Polsce w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (2018–2020), Wstęp, wybór i redakcja: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer, Warszawa 2021; S. Biernat, Trybunał Konstytucyjny wypowiada posłuszeństwo prawu Unii Europejskiej, w: Wokół kryzysu praworządności, demokracji i praw człowieka. Księga jubileuszowa Profesora Mirosława Wyrzykowskiego (red. A. Bodnar, A. Ploszka), Warszawa 2020, s. 817-834.

[3]     Na rozstrzygnięcie TK czekają jeszcze podobne charakteru dwa wnioski: grupy posłów z 15.06.2021 r. (K 5/21) oraz Prokuratora Generalnego z 28.07.2021 r. (K 6/21).

[4]     A. Wójcik, Sędzia Biernat: Wniosek premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją, 12 lipca 2021 r. – https://oko.press/sedzia-biernat-wniosek-premiera-do-tk-rysuje-falszywy-konflikt-miedzy-prawem-ue-a-konstytucja/

[5]     Zestaw orzeczeń sądów międzynarodowych w tej kwestii zob. International Law Commission. Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts with commentaries (2001) – komentarz do art. 3.

[6]     Zob. przykładowo TSUE, Komunikat prasowy nr 82/21 – Wyrok z 18 maja 2020 r. (Wielka Izba) w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19: „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej. (…) Trybunał stwierdził, że (…) zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga, żeby sąd krajowy odstąpił od stosowania rozpatrywanych przepisów, niezależnie od tego, czy są one rangi ustawowej czy konstytucyjnej”. Szerzej J. Kranz, Jak postrzegać Unię Europejską? Kilka podstawowych pojęć i problemów, Warszawa 2013.

[7]    Przykładowo wyroki TK z 11 maja 2005 r. (K 18/04), z 24 listopada 2010 r. (K 32/09) lub z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09).

[8]     Trybunał Konstytucyjny. Wyrok z 11 maja 2005 r. (K 18/04) w sprawie Traktatu akcesyjnego, pkt 6.4.

[9]     J. Kranz, Fundusz Odbudowy czyli próba odporności narodowej, w: J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1), s. 37-49; id., Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”, w: J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1), s. 25-36.

[10]   J. Kranz, Ex oriente lex, w: J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1), s. 50-63.

[11]   W kontekście wyroku ETPC z 29 czerwca 2021 r. w sprawie Broda et Bojara c. Pologne (n^os 26691/18, 27367/18), premier Mateusz Morawiecki zauważył, że bardzo szanujemy ten Trybunał, ale realizujemy nasze programy, w tym reformy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z naszymi priorytetami i z naszym harmonogramem – https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114884,27268537,morawiecki-o-wyroku-etpc-szanujemy-ale-realizujemy-nasze.html

[12]   A. Wyrozumska, Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 47-70; J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 23-46.

[13]   Szerzej J. Kranz, Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015.