Guest post: Wzmocnienie ochrony mniejszości religijnych jako grupy wrażliwej poprzez ustanowienie nowego uniwersalnego traktatu ochrony praw człowieka: konieczny czy zbędny krok?

 

Wprowadzenie[1]

Postulaty przyjęcia międzynarodowego traktatu poświęconego problemowi przeciwdziałania nietolerancji i dyskryminacji na tle religijnym – instrumentu analogicznego do Międzynarodowej Konwencji w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej (Konwencja LDR) na arenie Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) pojawiają się regularnie od kilkudziesięciu lat. Są one pokłosiem nieudanej próby powołania takiego traktatu w momencie, w którym w latach 60’ XX wieku formułowana była treść Konwencji LDR. Wówczas, choć przygotowania do uchwalenia dwóch „bliźniaczych” traktatów postępowały równolegle, prace nad traktatem dotyczącym przeciwdziałania dyskryminacji religijnej zakończyły się przyjęciem jedynie deklaracji na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Od tamtej pory otwartym pozostaje pytanie o to, czy standard ochrony przed dyskryminacją i nienawiścią na tle religijnym (gwarantowany m.in. w Międzynarodowym Pakcie Praw Osobistych i Politycznych) jest adekwatny, czy też wymaga wzmocnienia bądź gruntownego przedefiniowania i uzupełnienia w obliczu ciągłych zagrożeń dla praw i wolności grup wrażliwych (ang. vulnerable groups), do których należą mniejszości religijne oraz jednostki prześladowane ze względu na swoją religię i wyznanie. Jednocześnie istotnym elementem toczących się dyskusji jest kwestia dyskryminacji i konieczności ochrony osób, które, przykładowo manifestując swój sprzeciw wobec określonych praktyk czy postaw religijnych narażone zostają na szykany i konsekwencje prawne ze strony aparatu państwa.

Deklaracja o eliminacji wszystkich form nietolerancji i dyskryminacji wynikających z religii i przekonań została ustanowiona w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 36/55 z dn. 21 listopada 1981 r. (dalej: Deklaracja, Deklaracja z 1981 r.). Choć nie ma ona statusu międzynarodowego traktatu, w sposób najbardziej kompleksowy odnosi się do zagadnienia ochrony ze względu na religię lub wyznanie. Przede wszystkim ze względu na uwarunkowania polityczne i ideologiczne okresu, w którym Deklaracja została przyjęta, nie udało się jednak uzyskać konsensusu w kwestii sformułowania w niej definicji religii czy wyznania, odniesień do praw osób nie wyznających żadnej religii (na co naciskało ZSRR), w sprawie włączenia do tekstu prawa do konwersji (zdecydowany sprzeciw państw muzułmańskich) oraz zakazu nawoływania do dyskryminacji i szerzenia nienawiści oraz aktów przemocy na tle religijnym (obawy o nadmierne ograniczanie wolności wypowiedzi ze strony wielu państw Europy zachodniej).

Zasadnicze postanowienia Deklaracji z 1981 r. dotyczą zatem:

• obowiązku zagwarantowania przez państwa pełnej wolności religii, sumienia i przekonań oraz ochrony przed dyskryminacją na tym tle;
  
•  uznania za niedopuszczalną wszelkiej dyskryminacji wynikającej z wyznawanej i praktykowanej religii czy wyznania;
• zdefiniowania pojęcia „nietolerancji i dyskryminacji ze względu na religię lub wyznanie” jako jakiekolwiek różnicowanie, wykluczanie, ograniczanie lub preferowanie oparte na kryterium religijnym lub wyznaniowym, które ma na celu uniemożliwienie czy ograniczenie korzystania ze wszystkich praw i wolności człowieka, lub które wywołuje efekt w takiej postaci;
• wprowadzenia takich gwarancji realizacji postanowień Deklaracji na poziomie krajowym, które pozwolą na ich pełne urzeczywistnienie i korzystanie z tych gwarancji przez jednostki;
• ustanowienia zobowiązania dla państw do ochrony przed dyskryminacją ze strony podmiotów prywatnych;
•  wezwania do wychowywania wszystkich dzieci w duchu otwartości i tolerancji religijnej, w atmosferze przyjaźni i braterstwa między ludźmi oraz szacunku dla innych wyznań i religii, zgodnie z najlepszym interesem dziecka.

 

Główne kwestie sporne

Na podstawie analizy debat toczących się w szczególności na forum Rady Praw Człowieka ONZ oraz jej poprzedniczki, Komisji Praw Człowieka oraz treści dokumentów przez nie przyjętych, można wskazać na kilka najtrudniejszych problemów, co do których osiągnięcie kompromisu pozwalającego na sformułowanie regulacji traktatowych byłoby szczególnie utrudnione, jeśli nie niemożliwe.

• prawo do konwersji, w obrębie którego wyróżnić należy m.in. prawo do zmiany dotychczasowo wyznawanej religii, jak również prawo do ochrony przed byciem zmuszonym do zmiany swojej religii. Badania prowadzone przez Specjalnego Sprawozdawcę ds. wolności religijnej wykazały, że w wielu państwach świata za próbę zmiany religii jednostka może zostać, na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, skazana na śmierć. W innych z kolei dochodzi do przypadków masowego niekiedy, przymusowego „nawracania niewiernych” na religię bądź to wyznawaną przez większość rządzącą, bądź też przez większość religijną danego obszaru[2].
• stosunek określonych wyznań wobec ochrony praw grup wrażliwych: kobiet i osób LGBTQ+. W przypadku kwestii dyskryminacji kobiet Specjalny Sprawozdawca ds. religii zwrócił uwagę na kontrowersje związane z dyskryminacyjnym traktowaniem kobiet w praktykach niektórych z religii[3]. W szczególności jako niedopuszczalne i nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w przywoływaniu wolności religijnej uznał takie praktyki jak: obrzezanie dziewcząt, przymusowe małżeństwa, zabójstwa „honorowe”, odmowa dostępu do edukacji dla dziewcząt. Z kolei w sprawie konfliktu pomiędzy stanowiskiem niektórych religii i kościołów wobec osób LGBTQ+ a zagwarantowaniem praw człowieka przynależnych tym osobom bez żadnej dyskryminacji, warto wskazać na krytyczne uwagi sformułowane w toku procedury Powszechnego Przeglądu Okresowego (czyli odbywającego się na forum Rady Praw Człowieka ONZ cyklicznego przeglądu stanu przestrzegania przez poszczególne państwa obowiązujących standardów uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka) wobec takich państw jak Arabia Saudyjska, Sudan czy Iran[4]. We wszystkich tych państwach obowiązuje bazujące na nakazach religijnych prawo, które przewiduje karę śmierci za stosunki homoseksualne.
• znieważanie religii, którego penalizacja obowiązuje w wielu, również demokratycznych państwach prawa, przy czym postulat wzmocnienia ochrony przed tego rodzaju znieważaniem jest na forum ONZ wysuwany głównie przez państwa muzułmańskie w kontekście np. publikowania karykatur proroka Mahometa[5]. W zdecydowanej opozycji do koncepcji penalizacji znieważania religii znajduje się jednak np. Komentarz Ogólny Komitetu Praw Człowieka ONZ nr 34 do art. 19 Paktu, gwarantującego swobodę wypowiedzi^[6]: „Zakazy okazywania braku szacunku dla religii lub innych systemów wierzeń, włączając w to przepisy prawne zakazujące bluźnierstwa, pozostają niezgodne z Paktem, poza szczególnymi przypadkami wymienionymi w art. 20 ust. 2 Paktu. Zakazy takie muszą również być zgodne ze ścisłymi wymogami wyrażonymi w art. 19 ust. 3 Paktu, jak również z takimi artykułami Paktu jak art. 2^[7], 5^[8], 17^[9], 18^[10] i 26^[11]. Dlatego też, przykładowo, żadne tego rodzaju przepisy nie mogą dyskryminować na niekorzyść lub na korzyść jednej religii lub określonych wyznań czy systemów wierzeń, lub dyskryminować wyznawców którychś z nich w stosunku do wyznawców innych religii, wyznań czy systemów wierzeń lub też wierzących w stosunku do niewierzących. Żaden z takich zakazów nie może być ponadto wykorzystywany w celu powstrzymania lub karania krytyki skierowanej wobec przywódców religijnych, doktryny religijnej czy dogmatów wiary”.

Argumenty przemawiające za ustanowieniem traktatu:

• Ustanowienie instrumentu skupiającego się ściśle na problematyce dyskryminacji i nienawiści na tle religijnym. Zabieg sformułowania osobnego traktatu zawsze wzmacnia znaczenie danego problemu, podnosząc go do rangi kwestii regulowanej w wiążącym traktacie międzynarodowym i sytuując go pośród ograniczonej liczby innych w ten sposób „wyróżnionych” zagadnień;
• Brak rzeczywistego przestrzegania przez wiele państw postanowień Deklaracji z 1981 r.;
• Ustanowienie mechanizmów skargowych, umożliwiających jednostce (lub grupie) dochodzenie stwierdzenia naruszenia przez państwo-stronę traktatu jej praw. Podkreśla się, że jest to jeden z najważniejszych elementów systemu traktatowego funkcjonującego w ramach ONZ. W szczególności dla jednostek i grup nie mogących korzystać z innych – regionalnych mechanizmów (takich jak system Rady Europy), niejednokrotnie jest to jedyna szansa na złożenie indywidualnej skargi, rozpatrywanej przez gremium międzynarodowe.
• Ustanowienie zobowiązania dla państw do przedkładania okresowych sprawozdań z realizacji postanowień traktatu oraz poddanie ich ocenie przez powołany do życia organ traktatowy właściwy dla konwencji. Pomimo istnienia zobowiązania do przedkładania informacji na temat realizacji prawa do wolności religijnej oraz zakazu dyskryminacji na tym tle podczas składania sprawozdań do Komitetu Praw Człowieka ONZ oraz funkcjonowania procedury Powszechnego Przeglądu Okresowego na forum Rady Praw Człowieka ONZ, obowiązek przygotowywania i regularnego dostarczania sprawozdań dotyczących określonego problemu zawsze wymusza wzmożone zaangażowanie państwa, jak również jego reakcję na uwagi i zalecenia sformułowane w toku rozpatrywania sprawozdania;
• Doprecyzowanie i zdefiniowanie określonych pojęć, których znaczenie pozostaje sporne.  

Argumenty przemawiające przeciwko ustanowieniu traktatu: 

• Kontrowersje dotyczące kwestii takich jak m.in. znieważanie religii, prawo do konwersji, dyskryminacyjny stosunek niektórych kościołów i wyznań wobec kobiet i osób LGBTQ+, ubój rytualny, obrzezanie dziewcząt, które jeszcze bardziej uwypukliłby proces uzgadniania treści ewentualnej konwencji;
• Faktycznie wiążący charakter Deklaracji z 1981 r., przynajmniej część jej postanowień może być uznawana już dziś za prawo zwyczajowe;
• Szerszy zakres zobowiązań wynikających dla państw zawarty w Deklaracji niż ten, który dziś mógłby zostać zaakceptowany w postaci traktatu;
• Istnienie kwestii bardzo wrażliwych w obszarze wolności religijnej, nie dających się uregulować traktatowo;
• Istnienie wystarczających instrumentów prawnych w obecnym systemie ochrony praw człowieka na poziomie uniwersalnym, które gwarantują ofiarom dyskryminacji i nienawiści na tle religijnym właściwą ochronę i możliwość dochodzenia stwierdzenia naruszenia ich praw iw wolności związanych z obszarem religii, sumienia i przekonań;
• Konieczność wzmacniania roli Specjalnego Sprawozdawcy ds. wolności religijnej, którego działalność może przynieść więcej wymiernych korzyści niż powoływanie nowego instrumentu;
• Pewnego rodzaju dewaluacja ochrony praw człowieka w wymiarze traktatowym ze względu na uchwalanie coraz większej liczby traktatów w ostatnich latach, która zastępuje właściwe wykorzystanie już istniejących instrumentów i skupienie się na ich ewentualnej reformie, pozwalającej na wdrożenie bardziej skutecznej realizacji przez państwa ich zobowiązań w kreślonym obszarze ochrony praw człowieka;
• Wskazanie na bardziej adekwatny sposób uzupełnienia obecnego standardu w postaci przyjęcia Protokołu Dodatkowego do Paktu, w którym przewidziana byłaby wyraźna kompetencja Komitatu Praw Człowieka ONZ do rozpatrywania skarg indywidualnych na naruszenie gwarancji zawartych w Deklaracji;
• Istniejące już obecnie „przeładowanie” systemu traktatowego ONZ, skutkujące brakiem jego efektywności.

 

Konkluzje  

W obliczu konfliktów dotyczących zakresu ochrony, która miałaby zostać przyznana religiom czy wyznaniom jako takim (w tym ich świętym symbolom, księgom oraz prorokom) oraz tych odnoszących się do sprzeczności pomiędzy niektórymi praktykami czy dogmatami religijnymi a zakazem dyskryminacji (m.in. ze względu na płeć lub orientację seksualną), możliwość osiągnięcia konsensusu w tak newralgicznych obszarach jest ograniczona, a ewentualnie uzgodniony dokument mógłby okazać się wręcz mniej znaczący (w sensie zakresu zawartych w nim gwarancji) niż tekst obowiązującej dziś Deklaracji. Oprócz kontrowersji pojawiających się na tle ideologicznym najważniejszy z argumentów przemawiających za nie przyjmowaniem nowej konwencji to argument dotyczący istnienia wystarczających gwarancji w obrębie przeciwdziałania dyskryminacji i nienawiści na tle religijnym, usytuowanych w regulacjach innych obowiązujących dziś traktatów z dziedziny praw człowieka

Wydaje się zatem, że choć postulaty wzmocnienia ochrony, wysuwane przez grupy narażone w sposób szczególny na dyskryminację i nienawiść na tle religijnym są zrozumiałe, nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do ustanawiania nowego traktatu międzynarodowego.

 

Aleksandra Gliszczyńska-Grabias

 

Literatura:

 

D. Sullivan, „Advancing the Freedom of Religion or Belief Through the UN Declaration on the Elimination of Religious Intolerance and Discrimination”, 1988 American Journal of International Law, t. 82 nr 3

N. Lerner, Group Rights and Discrimination in International Law, Dordrecht 1991

P.M. Taylor, Freedom of religion: UN and European human rights law and practice, CUP 2005.

L. B. Graham, „Defamation of Religions: the End of Pluralism?”, 2009 Emory International Law Review, t. 23

A. Scolnicov, The right to religious freedom in international law: between group rights and individual rights, Rotledge 2011;

H. Bielefeldt, „Misperceptions of Freedom of Religion or Belief”, 2013 Human Rights Quarterly, t. 35, nr 1

S. Mancini, M. Rosenfeld (red.), Constitutional secularism in an age of religious revival, OUP 2014

Tarunabh Khaitan, Jane Calderwood Norton, The right to freedom of religion and the right against religious discrimination: Theoretical distinctions, 2019 International Journal of Constitutional Law, t. 17 nr 4.

H. J. Sharkey, J. E. Green, The Changing Terrain of Religious Freedom, De Gruyter 2021

 

---

[1] Opracowanie powstało w ramach realizacji projektu badawczego „Ochrona grup wrażliwych w międzynarodowym prawie człowieka”, finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki (OPUS 17, 2019/33/B/HS5/01634).

[2] Raport Specjalnego Sprawozdawcy z dn. 13 sierpnia 2012 r., The right to conversion as part of freedom of religion or belief, A/67/303

[3] Raport Specjalnego Sprawozdawcy z dn. 7 sierpnia 2013 r., Freedom of religion or belief and equality between men and women, A/68/290.

[4] Wszystkie dokumenty procesu PPO dostępne są pod adresem internetowym: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/Documentation.aspx.

[5] Por. Rezolucja Rady Praw Człowieka 16/18 z dn. 10 marca 2011 r.

[6] Komentarz Ogólny KPCz nr 34 do art. 19 Paktu,  CCPR/C/GC/34 z dn. 21 lipca 2011 r., par. 48.

[7] Zakaz dyskryminacji.

[8] Zakaz nadużycia praw przyznanych w Pakcie.

[9] Prawo do prywatności.

[10] Wolność myśli, sumienia i religii.

[11] Zasada równości.