Guest post: Unijny Pakt o migracji i azylu a krajowe mechanizmy prewencji tortur

Monitoring przestrzegania praw człowieka w Pakcie o migracji i azylu

Pakt o migracji i azylu, czyli zestaw nowych przepisów Unii Europejskiej regulujących migrację oraz ustanawiających wspólny system azylowy, zawiera szereg rozwiązań budzących wątpliwości z perspektywy ochrony praw człowieka osób migrujących. Jednocześnie Pakt wprowadza nowy mechanizm stojący na straży praw człowieka, tj. niezależny organ monitorujący (independent monitoring mechanism), którego celem jest monitorowanie przestrzegania prawa Unii i prawa międzynarodowego w ramach procedury przesiewowej oraz procedury azylowej, a także zapewnienie, aby zarzuty dotyczące nieprzestrzegania praw podstawowych były rozpoznawane[1].

Ustawodawca unijny wskazał, że funkcje niezależnych organów monitorujących mogą wykonywać „w całości lub w części” ombudsmani i krajowe instytucje ochrony praw człowieka (NHRI), w tym krajowe mechanizmy prewencji tortur.. Te ostatnie ustanawiane są na podstawie Protokołu Fakultatywnego do Konwencji ONZ Przeciwko Torturom[2] (OPCAT) i dysponują mandatem wizytacyjnym obejmującym prewencyjne monitorowanie miejsc pozbawienia wolności w celu wzmocnienia ochrony przed złym traktowaniem. W Polsce zadania krajowego mechanizmu prewencji tortur wykonuje powołany w tym celu zespół funkcjonujący w strukturze Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Mechanizmy posiadają doświadczenie w wizytowaniu strzeżonych ośrodków dla cudzoziemców, jednak stanowi to jedynie część ich zadań.

Wykonywanie zadań z Paktu przez krajowe mechanizmy prewencji tortur: konieczna ostrożność

Obecnie można zaobserwować tendencję do przejmowania przez istniejące instytucje ochrony praw człowieka nowych kompetencji, zarówno w wymiarze krajowym, jak i międzynarodowym. Odbywa się to zazwyczaj intuicyjnie i pragmatycznie, gdyż wykorzystanie istniejących struktur i posiadanego doświadczenia sprzyja oszczędnościom zasobów finansowych i ludzkich, a także pozwala uniknąć powielania zadań. Należy jednak zadać sobie pytanie czy w tym konkretnym przypadku powierzenie krajowym mechanizmom prewencji tortur, zgodnie z sugestią ustawodawcy unijnego, zadań organów monitorujących z Paktu o migracji i azylu nie będzie stanowiło zagrożenia dla funkcjonowania mechanizmów ustanawianych na podstawie OPCAT. W szczególności należy zwrócić uwagę na następujące cztery ograniczenia.

Po pierwsze, z uwagi na przyjętą w OPCAT koncepcję prewencji naruszeń praw człowieka opartą na konstruktywnym dialogu, krajowe mechanizmy prewencji tortur wykonujące zadania niezależnych organów monitorujących z Paktu o migracji i azylu nie powinny prowadzić własnych postępowań w sprawach indywidualnych. Celem działania mechanizmów jest przede wszystkim wczesne wykrywanie systemowych zagrożeń, które mogą prowadzić do złego traktowania osób pozbawionych wolności, i wspieranie odpowiedzialnych instytucji w ich zwalczaniu. Zadania wynikające z OPCAT powinny być realizowane w drodze prewencyjnych wizyt, a nie reakcyjnie podejmowanych działań dochodzeniowych. Podkomitet ds. Prewencji stoi na stanowisku, że w razie potrzeby mechanizmy powinny jedynie udzielać osobom pozbawionym wolności informacji na temat sposobów składania skarg lub przekazywać skargi do odpowiednich organów, a nie zajmować się prowadzeniem postępowań w celu ich wyjaśnienia[3].

Po drugie, powierzenie krajowym mechanizmom prewencji nowych zadań wynikających z Paktu o migracji i azylu mogłoby wpłynąć na ich niezależność. Tymczasem niezależność ta stanowi „klejnot w koronie”[4] mechanizmów, bez której osiągnięcie celów OPCAT byłoby co najmniej poważnie ograniczone. Należy wziąć pod uwagę ryzyko utracenia przez mechanizmy swobody wyboru wizytowanych miejsc oraz osób, z którymi chcą rozmawiać, z uwagi np. na z góry narzucony harmonogram wizytacji w miejscach, w których przebywają migranci poddani procedurze przesiewowej bądź granicznej. Ponadto rozważenia wymaga także aspekt wewnętrznej niezależności mechanizmu od organu monitorującego z Paktu o migracji i azylu, z uwzględnieniem tego, w jaki sposób doszłoby do połączenia obu instytucji (należy chociażby wykluczyć podporządkowanie kompetencyjne mechanizmu i dążyć do relacji niehierarchicznej oraz autonomii operacyjnej). Wreszcie, powierzenie krajowym mechanizmom prewencji tortur nowych zadań bez odpowiedniego zwiększenia budżetu mogłoby zagrozić niezależności finansowej instytucji, która musiałby dostosować planowane działania do ograniczonych zasobów a nie realnych potrzeb. W takiej sytuacji istnieje ryzyko poszukiwania przez mechanizmy innych źródeł finansowania zadań, co także mogłoby zagrozić ich autonomii.

Po trzecie, członkowie krajowych mechanizmów prewencji tortur posiadają szeroką wiedzę ekspercką w zakresie standardów międzynarodowych odnoszących się do detencji. Ich znajomość pozwala ocenić warunki traktowania osób pozbawionych wolności w wizytowanych jednostkach i wykryć ewentualne problemy systemowe celem wczesnego wyeliminowania. Nie można jednak zakładać, że personel mechanizmu posiada równie szeroką wiedzę specjalistyczną dotyczącą prawa Unii Europejskiej oraz prawa międzynarodowego w zakresie procedur azylowych, zasady non-refoulement oraz najlepszego interesu dziecka, czego wymaga ustawodawca unijny[5].

Po czwarte, należałoby opracować rozwiązania dotyczące wizytowania miejsc, które nie są miejscami pozbawienia wolności. Zgodnie z Paktem o migracji i azylu w przypadku procedury przesiewowej dopuszcza się detencję migrantów, jednak powinien to być środek ostateczny[6]. Z kolei w przypadku procedury granicznej może ona przebiegać bez stosowania detencji, jednak państwa członkowskie powinny mieć możliwość zastosowania podstaw umieszczenia w ośrodku detencyjnym[7]. Powinno się zatem założyć, że co do zasady migranci poddawani wskazanym procedurom niekoniecznie będą osobami pozbawionymi wolności. Tymczasem krajowe mechanizmy prewencji tortur posiadają mandat prewencyjnego wizytowania wyłącznie miejsc pozbawienia wolności. Oznacza to, że objęcie monitoringiem prowadzonym przez krajowe mechanizmy prewencji tortur miejsc, w których przebywają migranci, a które nie są miejscami pozbawienia wolności, wymagałoby rozszerzenia ich mandatu i tym samym wykroczenia poza cele OPCAT.

Powyższe zastrzeżenia prowadzą do wniosku, że przy łączeniu ról różnych instytucji stojących na straży praw człowieka istotna jest nie tylko ocena wykonywanych przez nich zadań, ale także ich celu. Krajowe mechanizmy prewencji tortur posiadają wiedzę ekspercką oraz umiejętności, aby wspierać niezależne organy monitorujące, jednak w sposób, który nie wpłynie negatywnie na ich prewencyjny charakter oraz realizowane cele. Można to osiągnąć przez współpracę krajowych mechanizmów prewencji z krajowymi instytucjami ochrony praw człowieka, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w przypadku Unii Europejskiej aż w 17 państwach (w tym w Polsce) mandat krajowego mechanizmu prewencji wykonuje ombudsman, a także z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Rozwiązanie to jest także zgodne z intencją ustawodawcy unijnego, który dopuścił wiele możliwości ukształtowania nowotworzonych niezależnych organów monitorujących z Paktu o migracji i azylu.

Przyszłość monitoringu z Paktu

Dotychczas niewiele państw ogłosiło publicznie swoje krajowe plany wdrażania Paktu o migracji i azylu. Z tych ogłoszonych wynika, że np. Czechy planują powierzyć monitoring Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Irlandia rozważa różne modele, a Malta zamierza rozszerzyć kompetencje instytucji wykonujących mandat krajowych mechanizmów prewencji o dodatkowe zadania wynikające z Paktu, które mają być wykonywane we współpracy z ombudsmanem i Krajową Agencją Praw Człowieka jako obserwatorami. Jeśli chodzi o Polskę, to w strategii migracyjnej na lata 2025-2030 uchwalonej przez Radę Ministrów w 2024 r. przewidziano monitoring uzyskiwania ochrony krajowej i międzynarodowej prowadzony przez niezależne organy z nadrzędną rolą Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka.

Nie wiemy zatem, jakie rozwiązania w zakresie wyznaczania niezależnych organów monitorujących zostaną przyjęte w większości państw Unii Europejskiej, a czas na ich wdrożenie upływa w czerwcu 2026 r. Z pewnością jednak przy powierzaniu tych zadań krajowym mechanizmom prewencji powyżej zaprezentowane wątpliwości wymagają pogłębionej refleksji.

Autorka: Joanna Grygiel-Zasada, asystentka naukowa w Poznańskim Centrum Praw Człowieka INP PAN

Post powstał w związku z badaniami prowadzonymi przez mgr Joannę Grygiel-Zasada (Instytut Nauk Prawnych PAN) oraz prof. Grażynę Baranowską (Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg) dotyczących wyzwań wynikających z łączenia organów monitorujących z Paktu o migracji i azylu z krajowymi mechanizmami prewencji tortur ustanawianych na podstawie OPCAT. Badania realizowane są w ramach projektu badawczego PRELUDIUM nr 2023/49/N/HS5/02674 finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki.

---

[1] Zob. art. 10 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2024/1356 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie wprowadzenia kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmiany rozporządzeń (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817, Dz.U. L z 22.5.2024 (dalej: Rozporządzenie 2024/1356) oraz art. 43 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1348 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylenia dyrektywy 2013/32/UE, Dz.U. L z 22.5.2024 (dalej: Rozporządzenie 2024/1348).

[2] Protokół Fakultatywny do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r., Dz.U. 2007 nr 30, poz. 192.

[3] Zob. stanowisko Podkomitetu ds. Prewencji wyrażone np. w raportach po wizytacjach przeprowadzonych w Kirgistanie (CAT/OP/KGZ/2, p. 20 i 23), Macedonii (CAT/OP/MKD/2, p. 39), Armenii (CAT/OP/ARM/2, p. 53) oraz w Niemczech (CAT/OP/DEU/2 , p. 65).

[4] E. Steinerte, „The Jewel in the Crown and Its Three Guardians: Independence of National Preventive Mechanisms Under the Optional Protocol to the UN Torture Convention”, Human Rights Law Review 14, nr 1 (2014): 27.

[5] Art. 10 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia 2024/1356.

[6] Motyw 11 Rozporządzenia 2024/1356.

[7] Motyw 69 Rozporządzenia 2024/1348.