Rzeczpospolita Polska znalazła się w niebezpieczeństwie, o czym informują wysocy przedstawiciele władz państwowych. A więc Ojczyzna w potrzebie!
W opinii rządzącego obozu mamy do czynienia z objawami wojny
hybrydowej lub agresji prawnej, nie tylko ze strony Białorusi, lecz również
Unii Europejskiej (UE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Grożą nam też
czescy sąsiedzi nie zapominając o politykach izraelskich.
1. Prawnika zaczyna jednak coraz bardziej boleć głowa, gdy
słyszy kolejne wynurzenia o nadrzędności konstytucji, naruszonej polskiej
suwerenności, braku kompetencji organów Unii czy też o niemieckim dyktacie[1]. W debacie tej ledwo słychać głosy
prawników, zwłaszcza specjalistów prawa międzynarodowego i unijnego.
Kontrowersje na tym tle wiążą się z przestrzeganiem prawa
międzynarodowego oraz pojmowaniem zasad praworządności[2]
i suwerenności. Skąd jednak wiadomo, że nadrzędny charakter Konstytucji RP
stanowi panaceum na wszelkie prawne dolegliwości?
2. Trybunał Konstytucyjny (TK), w wyroku z 14.07.2021 r. (P
7/20), stwierdził, że prawo unijne nakładające na Polskę zobowiązania odnoszące
się do ustroju i właściwości polskich sądów ma charakter ultra vires (brak
podstawy w prawie UE), jest niezgodne z Konstytucją RP i nie korzysta z
zasad pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania przewidzianej w art. 91
ust. 1-3 Konstytucji. TK otworzył tym samym drogę do nierespektowania orzeczeń
TSUE.
Rozwinąć tę twórczą interpretację ma TK w odpowiedzi na
wniosek złożony 29.03.2021 (K 3/21) przez premiera w kwestii zgodności z
Konstytucją RP niektórych przepisów Traktatu o UE, a używając języka potocznego
dotyczący tzw. nadrzędności Konstytucji nad prawem UE[3].
Jest to pierwszym w historii tak całościowy i frontalny atak ze strony państwa
członkowskiego na fundamenty prawa Unii (z czego premier zdaje sobie sprawę). Co
charakterystyczne, TK nie zdecydował się w tej sprawie na zadanie pytania
prejudycjalnego trybunałowi unijnemu. Główny zarzut premiera opiera się na stwierdzeniu,
że prawo Unii „uprawnia lub zobowiązuje [polski] organ stosujący prawo do
odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w
sposób niezgodny z Konstytucją RP” (!).
Jako preludium uznać można orzeczenie Izby Dyscyplinarnej
Sądu Najwyższego (Postanowienie z 3.08.2021 r. – I DO 8/21), która w
jej dyletanckiej arogancji stwierdziła: „Ani postanowienia tymczasowe, ani
wyroki TSUE nie mają też waloru bezpośredniej stosowalności na terytorium
państwa członkowskiego w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji. (…) Żadne
orzeczenie TSUE nie znosi normy konstytucyjnej, zgodnie z którą Konstytucja jest
najwyższym prawem RP. (…) Dlatego wszelkie orzeczenia TSUE mogą być realizowane
tylko w takim zakresie, w jakim jest to konstytucyjnie możliwe. (…) Żaden wyrok
Trybunału Sprawiedliwości UE nie może być źródłem prawa krajowego, ani prawa
unijnego”.
Zdaniem profesora Stanisława Biernata[4]
wspomniane wnioski do TK są dopuszczalne w świetle art. 188 ust. 1
Konstytucji, ponieważ TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów
międzynarodowych z konstytucją. Nowość obecnej sytuacji polega jednak na tym,
że kwestionuje się fundamenty prawa UE nie w związku ze zmianami traktatowymi,
ale w kontekście niezadowolenia władz polskich na tle stosowania konkretnych
norm prawa Unii przez jej organy, zwłaszcza TSUE. Prof. Biernat trafnie
zauważa, że wnioski te zostały złożone w złej wierze, ponieważ wnioskodawcy
pragną zbadania prawa UE pod kątem zgodności z konstytucją, kamuflując
zaistniałą w rzeczywistości niezgodność polskich ustaw z konstytucją.
3. Na obowiązujący w Polsce system prawa składają się normy
pochodzenia krajowego oraz normy pochodzenia międzynarodowego, tak więc te
ostatnie nie są prawem obcym.
W art. 91 Konstytucji RP przewiduje się co następuje:
„1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej
ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część
krajowego porządku prawnego [obowiązywanie] i jest bezpośrednio stosowana,
chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa
międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo
[stosowania] przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy
konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane
bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”.
Tym samym ustanowiono konstytucyjne reguły obowiązywania i
stosowania prawa międzynarodowego, a zwłaszcza zasadę pierwszeństwa normy
międzynarodowej w przypadku konfliktu z ustawą krajową. Pierwszeństwa
stosowania (primacy) nie należy jednak utożsamiać z (hierarchiczną)
nadrzędnością (supremacy) nad tym prawem jakiejś struktury zewnętrznej
lub zewnętrznego systemu prawa. Pierwszeństwo stosowania nie polega też na tym,
iż sprzeczna z prawem międzynarodowym (unijnym) norma prawa krajowego zostaje
automatycznie uchylona lub staje się nieważna, lecz oznacza jedynie, że organ państwa
stosuje normę międzynarodową pomijając normę krajową („nie widzi” tej ostatniej).
4. Co jednak począć w przypadku kolizji normy międzynarodowej
z normą konstytucyjną? Na pytanie to nie ma prostej odpowiedzi,
ponieważ prawo międzynarodowe[5]
oraz prawo unijne[6],
podobnie jak prawo krajowe, wskazują często na własne reguły pierwszeństwa.
W opinii TK[7]
takiego konfliktu nie można rozwiązać przez
uznanie nadrzędności normy międzynarodowej. Nadrzędność konstytucji jest
bowiem równoznaczna z zachowaniem suwerenności państwa, a norma sprzeczna z konstytucją
przestaje być objęta zasadą pierwszeństwa. Doktryna oraz orzecznictwo TK zdają
się jednak momentami wikłać w sieć prowokowanych przez siebie niejasności.
Wynikają one z posługiwania się nieprecyzyjnymi i dowolnie interpretowanymi
pojęciami nadrzędności, tożsamości konstytucyjnej oraz suwerenności, a także z
niedostrzegania różnicy między nadrzędnością (supremacy) a
pierwszeństwem stosowania (primacy).
Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie
powiązane, że w ich relacji trudno mówić o odrębnych (autonomicznych)
porządkach. Sprawnemu funkcjonowaniu unijnego organizmu służy koncepcja wielopłaszczyznowego
systemu prawnego, wyrażająca wielość zróżnicowanych źródeł, które oddziałują na
siebie, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Przenosi ona ciężar z kwestii
nadrzędności (hierarchiczności) na komplementarność i współzależność uzupełniających
się porządków – krajowego i unijnego. Trudno tu definiować nadrzędność jednego
systemu prawnego nad drugim, dostrzec można natomiast wspólnotę celów i
wartości, która pozwala funkcjonować temu systemowi w oparciu o zasadę
pierwszeństwo stosowania prawa UE.
5. Ustalenie co jest zgodne z Konstytucją wymaga wiedzy
fachowej oraz niezależności organów orzekających. Konflikt między prawem
międzynarodowym a prawem konstytucyjnym nie jest jednak nieuchronny i bywa
rozwiązywalny.
W polskim systemie „Konstytucja jest najwyższym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8.1 Konstytucji), przy czym
„Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”
(art. 9). Znaczenie i pogodzenie obu przepisów nie jest wcale
oczywiste i wymaga interpretacji. Pojawia się refleksja czy najwyższy to
nadrzędny, a ponadto najwyższy/nadrzędny wobec kogo/czego, pod jakim względem i
dlaczego.
Przypomnijmy też ogólną zasadę prawa międzynarodowego,
odzwierciedloną w art. 27 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o
prawie traktatów (1969): „Strona nie może powoływać się na postanowienia
swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią
traktatu”. Z kolei art. 26 tej Konwencji odzwierciedla zasadę pacta
sunt servanda: „Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien
być przez nie wykonywany w dobrej wierze”.
W tym momencie trafiamy w sam środek narodowej debaty o
nadrzędności Konstytucji RP.
Ze stwierdzenia, że Konstytucja RP jest prawem najwyższym
wyprowadza się błędny wniosek, iż jest nadrzędna w każdej sytuacji i wobec
każdej innej normy prawa, w tym prawa międzynarodowego (unijnego). Konkluzja ta
jest nieuprawniona, ponieważ Konstytucja nie jest najwyższym prawem ani w Unii,
ani w systemie prawa międzynarodowego. W szczególności zasada nadrzędności nie wywołuje
skutków prawnych dla Unii, zwłaszcza co do treści i interpretacji jej prawa.
Przypomnijmy rzecz fundamentalną: nadrzędność konstytucji
jest zasadą prawa krajowego – i tylko tego prawa (np. w odniesieniu do ustaw
lub rozporządzeń). W relacjach międzynarodowych
i w prawie międzynarodowym taka zasada nie istnieje i nie
obowiązuje – nie są tego w stanie zmienić krajowe parlamenty lub sądy
konstytucyjne. Państwa ani ich konstytucje nie mają władzy nadrzędnej nad
innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi.
Orzeczenie nadrzędności normy konstytucyjnej prowadzi do drugiego
błędnego wniosku. Sprowadza się on do tego, że w przypadku kolizji normy
międzynarodowej z normą konstytucyjną nadrzędność tej ostatniej usprawiedliwia naruszenia
(nieprzestrzeganie) wiążącego państwo prawa unijnego (międzynarodowego). Tymczasem
Polska zobowiązana jest do przestrzegania tego prawa (art. 9 Konstytucji)
zarówno z tej perspektywy, jak i z międzynarodowoprawnego punktu widzenia
(art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Argument o
nadrzędności konstytucji nie ma zatem mocy prawnej (nie działa) w relacjach
międzynarodowoprawnych (unijnych), nie usprawiedliwia naruszenia prawa
międzynarodowego, a także – co najważniejsze – nie zwalnia państwa z
międzynarodowoprawnej odpowiedzialności. Ocieramy się w tym względzie o problem
deliktu konstytucyjnego.
Gdyby państwa, argumentując sprzecznością z ich normami
konstytucyjnymi albo przekroczeniem kompetencji przez inne państwa lub
organizacje, mogły się arbitralnie uwalniać od zobowiązań międzynarodowoprawnych,
to prawo międzynarodowe i europejskie nie miałyby racji bytu.
6. Byłoby jednak błędem mniemać, że formuła zgodności z konstytucją
jest zbędna jako wzorzec kontroli lub wykluczać sytuację rzeczywistej kolizji normy
międzynarodowej z konstytucją. Badanie przez TK zgodności prawa unijnego
(międzynarodowego) z konstytucją jest legalne i dopuszczalne. Z tej kompetencji
korzystają sądy konstytucyjne różnych państw. Sedno problemu dotyczy natomiast
zakresu tej kontroli, jej wniosków oraz skutków prawnych. Orzeczenie takiej
niezgodności przez sąd konstytucyjny nakłada pewne obowiązki na organy własnego
państwa, ale nie na organy innego państwa lub organizacji międzynarodowej.
Jeśli zatem sąd konstytucyjny stwierdzi kolizję prawa
unijnego z konstytucją albo brak kompetencji Unii, to co dalej? Tytułem
przypomnienia – już w 2005 r. Trybunał Konstytucyjny udzielił wskazówek,
co czynić w takiej sytuacji[8].
Po pierwsze, można zadać pytanie prejudycjalne (art. 267 TFUE); po drugie,
zaskarżyć dany akt do TSUE; po trzecie zmienić konstytucję; po czwarte, wystąpić
z UE (art. 50 TUE).
Zasadnicza kwestia nie polega na stwierdzeniu nadrzędności
Konstytucji RP, lecz na zbadaniu, czy Polska narusza prawo unijne i jakie z
tego wynikają konsekwencje prawne. Tymczasem władze polskie konstatują, że
prawo Unii narusza polską konstytucję i oświadczają, że będą tego prawa
przestrzegać selektywnie, między innymi odmawiając wykonania wyroków TSUE, a
jednocześnie korzystać bezwarunkowo z unijnej pomocy finansowej[9].
Przykład rosyjski służy za wzorzec[10]:
„niezawisły sąd konstytucyjny”, na wniosek jednego z organów władzy, stwierdza
niezgodność aktu organu międzynarodowego z rosyjską konstytucją i odmawia
temu aktowi skuteczności na terytorium Rosji. Tropem tym (sententia
non-existens) podążają bez zahamowań władze RP[11].
Z wymachiwania szabelką nadrzędności nie wynika w
sferze międzynarodowoprawnych zobowiązań Polski nic specjalnego, nie usuwa to powstałej
w relacjach z Unią kolizji, a zwłaszcza nie sanuje powstałego naruszenia prawa
unijnego. Grzeszy brakiem wiedzy kto porównuje niektóre wyroki niemieckiego
Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z orzeczeniami Trybunału Julii P.[12]
Słaby jest też argument w rodzaju „inni kradną, to my też możemy”.
Z kolei suwerenność państwa nie
oznacza niezależności od prawa, lecz wolność w ramach prawa. W relacjach
zewnętrznych podległość prawu międzynarodowemu jest elementem ochrony
suwerenności państw. Związanie się prawem unijnym łączy się ze sferą i pojęciem
suwerenności, ponieważ dotyczy swobodnie wyrażonej zgody na zaciągnięcie
międzynarodowoprawnych zobowiązań, jednak przestrzeganie, a zwłaszcza
nieprzestrzeganie tych zobowiązań, nie jest już zagadnieniem ze sfery
suwerenności (dowolności). W tym kontekście widać jałowość zarzutu o naruszeniu
polskiej suwerenności przez prawo unijne (międzynarodowe)[13].
[1]
Szerzej J. Kranz, Unia Europejska
w obliczu dobrej zmiany czyli krajobraz przed bitwą, Warszawa 2021 – https://www.academia.edu/49084976/Unia_Europejska_w_obliczu_dobrej_zmiany
[2]
Zob. definicja w: Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia
2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu
Unii. O stanie praworządności w Polsce zob. W. Sadurski, Polski kryzys
konstytucyjny, Łódź 2020; Problem praworządności w Polsce w świetle dokumentów
Komisji Europejskiej. Okres „dialogu politycznego” 2016–2017 (Wstęp, wybór i
opracowanie: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer), Warszawa 2020;
Problem praworządności w Polsce w świetle orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości UE (2018–2020), Wstęp, wybór i redakcja: J. Barcz, A. Grzelak,
R. Szyndlauer, Warszawa 2021; S. Biernat, Trybunał Konstytucyjny
wypowiada posłuszeństwo prawu Unii Europejskiej, w: Wokół kryzysu
praworządności, demokracji i praw człowieka. Księga jubileuszowa Profesora
Mirosława Wyrzykowskiego (red. A. Bodnar, A. Ploszka), Warszawa 2020,
s. 817-834.
[3]
Na rozstrzygnięcie TK czekają jeszcze
podobne charakteru dwa wnioski: grupy posłów z 15.06.2021 r. (K 5/21)
oraz Prokuratora Generalnego z 28.07.2021 r. (K 6/21).
[4]
A. Wójcik, Sędzia Biernat: Wniosek
premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją,
12 lipca 2021 r. – https://oko.press/sedzia-biernat-wniosek-premiera-do-tk-rysuje-falszywy-konflikt-miedzy-prawem-ue-a-konstytucja/
[5]
Zestaw orzeczeń sądów międzynarodowych
w tej kwestii zob. International
Law Commission. Draft Articles on Responsibility of States for Internationally
Wrongful Acts with commentaries (2001) – komentarz do art. 3.
[6]
Zob. przykładowo TSUE, Komunikat
prasowy nr 82/21 – Wyrok z 18 maja 2020 r. (Wielka Izba) w
sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19, C-397/19:
„zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa
prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu nie mogą stanąć
na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w
tym również przepisy rangi konstytucyjnej. (…) Trybunał stwierdził, że (…) zasada
pierwszeństwa prawa Unii wymaga, żeby sąd krajowy odstąpił od stosowania
rozpatrywanych przepisów, niezależnie od tego, czy są one rangi ustawowej czy
konstytucyjnej”. Szerzej J. Kranz, Jak postrzegać Unię Europejską? Kilka
podstawowych pojęć i problemów, Warszawa 2013.
[7]
Przykładowo wyroki TK z 11 maja 2005 r. (K 18/04), z 24 listopada 2010 r. (K 32/09) lub z 16
listopada 2011 r. (SK 45/09).
[8]
Trybunał Konstytucyjny. Wyrok z 11
maja 2005 r. (K 18/04) w sprawie Traktatu akcesyjnego, pkt 6.4.
[9]
J. Kranz, Fundusz Odbudowy czyli
próba odporności narodowej, w: J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1),
s. 37-49; id., Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem
„wyimaginowanej wspólnoty”, w: J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1),
s. 25-36.
[10]
J. Kranz, Ex oriente lex, w:
J. Kranz, Unia Europejska (przyp. 1),
s. 50-63.
[11]
W kontekście wyroku ETPC
z 29 czerwca 2021 r. w sprawie Broda et Bojara c. Pologne
(nos 26691/18, 27367/18), premier Mateusz Morawiecki zauważył, że bardzo
szanujemy ten Trybunał, ale realizujemy nasze programy, w tym reformy wymiaru
sprawiedliwości zgodnie z naszymi priorytetami i z naszym harmonogramem – https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114884,27268537,morawiecki-o-wyroku-etpc-szanujemy-ale-realizujemy-nasze.html
[12]
A. Wyrozumska, Wyrok Federalnego
Trybunału Konstytucyjnego z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów
innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2020, nr 9,
s. 47-70; J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym
czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z
5.05.2020 r.), Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 23-46.
[13]
Szerzej J. Kranz, Pojęcie suwerenności
we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz