Guest post: O nadrzędności Konstytucji RP czyli rozważania o wyższości świąt …

 Rzeczpospolita Polska znalazła się w niebezpieczeństwie, o czym informują wysocy przedstawiciele władz państwowych. A więc Ojczyzna w potrzebie!

W opinii rządzącego obozu mamy do czynienia z objawami wojny hybrydowej lub agresji prawnej, nie tylko ze strony Białorusi, lecz również Unii Europejskiej (UE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Grożą nam też czescy sąsiedzi nie zapominając o politykach izraelskich.

1. Prawnika zaczyna jednak coraz bardziej boleć głowa, gdy słyszy kolejne wynurzenia o nadrzędności konstytucji, naruszonej polskiej suwerenności, braku kompetencji organów Unii czy też o niemieckim dyktacie[1]. W debacie tej ledwo słychać głosy prawników, zwłaszcza specjalistów prawa międzynarodowego i unijnego.

Kontrowersje na tym tle wiążą się z przestrzeganiem prawa międzynarodowego oraz pojmowaniem zasad praworządności[2] i suwerenności. Skąd jednak wiadomo, że nadrzędny charakter Konstytucji RP stanowi panaceum na wszelkie prawne dolegliwości?

 

Guest Post: Polacy nic się nie stało!

 

Polacy – nic się nie stało!

 

W przypadku Unii Europejskiej (UE) mamy do czynienia z nową strukturą międzynarodowego zarządzania, która wynika z obiektywnej konieczności, ponieważ rzeczywiste możliwości państwa okazują się niewystarczające dla skutecznego wykonywania przez nie swych funkcji. Stąd już u zarania integracji trzeba było sięgnąć do nowych metod i struktur współpracy o ponadnarodowym charakterze, w tym przyznać Unii niektóre kompetencje państw członkowskich.

Otwarcie się państw na taką formę współpracy prowadzi do redystrybucji władzy i wpływów na scenie międzynarodowej, co stanowi wyzwanie dla tradycyjnie rozumianej roli państwa.

Stosowanie prawa Unii nie wyklucza rzeczywistych albo pozornych konfliktów z prawem krajowym. Unia i państwa członkowskie mają jednak prawny obowiązek wspierać się w wykonywaniu traktatów w dobrej wierze, co w prawie UE określa się mianem lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o UE). Polega ona między innymi na zapewnieniu pierwszeństwa stosowania prawa UE, zakazie stanowienia prawa sprzecznego z prawem UE, eliminacji sprzecznych z nim norm prawa krajowego oraz odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa UE.

 I. Co się ostatnio wydarzyło

 W wyroku wielkiej izby z 15 lipca 2021 r. (C-791/19 R) TSUE orzekł, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE („Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”).

Stwierdził on między innymi, że:

- Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie daje w pełni rękojmi niezawisłości i bezstronności, a w szczególności nie jest chroniona przed bezpośrednimi lub pośrednimi wpływami polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej,

- Polska nie zagwarantowała, by sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych były rozstrzygane w rozsądnym terminie oraz nie zapewniła poszanowania prawa do obrony obwinionych sędziów, naruszając w ten sposób ich niezawisłość,

- sędziowie krajowi są narażeni na postępowania dyscyplinarne z tego powodu, że zdecydowali się zwrócić się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym, co narusza ich uprawnienie i w określonym przypadku obowiązek w zakresie występowania do Trybunału z takim odesłaniem oraz zakłóca system współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem.

 

W postanowieniu z 14.07.2021 r., nakładającym środki tymczasowe w kolejnej polskiej sprawie (C-204/21 R), TSUE zobowiązał Polskę do natychmiastowego zawieszenia stosowania przepisów krajowych odnoszących się w szczególności do uprawnień Izby Dyscyplinarnej SN.

 

W reakcji na te działania Unii polskie władze podjęły odpowiednie decyzje i przedstawiły własną argumentację.

Trybunał Konstytucyjny (TK) stwierdził w wyroku z 14 lipca 2021 r., że:

 

Art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej [zasada lojalnej współpracy] w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [uprawnienie TSUE do nakładania środków tymczasowych] w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.

 

W konsekwencji wyroku TK Pierwsza prezes SN przywróciła pełen zakres działalności Izby Dyscyplinarnej SN świadomie i demonstracyjnie lekceważąc orzeczenia i postanowienia TSUE. Uzasadnienie tej decyzji ma charakter prowokacyjny, a jednocześnie ośmieszający Polskę.

 

TK otworzył tym samym drogę do nierespektowania środków tymczasowych TSUE w wybranym przez siebie zakresie. Zauważmy jednak, że przedstawiciele polskiego rządu ogłosili wcześniej, że nie mają zamiaru wykonać postanowienia TSUE nakładającego środki tymczasowe w odniesieniu do kopalni Turów, a zatem poza sferą wyznaczoną w powyższym wyroku TK. Łatwo przewidzieć, że w niedalekiej przyszłości Polska będzie ofiarą podobnych zachowań innych państw członkowskich w sprawach dotyczących obywateli i przedsiębiorstw polskich.

 

Premier Morawiecki, komentując wymienione orzeczenia TSUE, przytoczył różne argumenty[1]:

- oparliśmy reformę wymiaru sprawiedliwości o rozwiązania bardzo podobne lub identyczne jak w innych krajach europejskich. Mamy procedurę Krajowej Rady Sądownictwa, która jest niemal tożsama z hiszpańską. My robimy tak samo i to przeszkadza. Stanowisko Unii równa się dyskryminowaniu Polski;

- mamy do czynienia z typowym sporem doktrynalnym pomiędzy sądami najwyższymi różnych obszarów politycznych, ustrojowych;

- sądy w Niemczech, we Francji, w Rumunii oraz w Hiszpanii orzekły, że konstytucje mają nadrzędność względem prawa unijnego;

- stoję na oczywistym dla każdego polskiego obywatela wniosku, że najwyższym aktem prawnym jest Konstytucja RP.

Można pominąć pozostałe, podobne głosy z obozu rządzącego, ponieważ ich poziom jest podobny.

 

II. Czego dotyczy spór?

 

Spór dotyczy granic kompetencji powierzonych Unii i jej instytucjom przez państwa członkowskie.

Sprowadza się on konkretnie do całościowej oceny prawnej kwestii niezawisłości sędziowskiej w Polsce, a nie – jak twierdzi rząd – do kwestionowania ustroju wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Sądy polskie są sądami unijnymi. Zagwarantowanie niezawisłości sędziowskiej jest nakazem nie tylko prawa unijnego, ale także polskiej konstytucji (art. 10, 173, 178 Konstytucji RP).

 

Obóz rządzący formułuje w tym kontekście dwa podstawowe zarzuty:

- Unia, w tym TSUE, działa ultra vires, czyli bez podstawy prawnej w Traktatach UE oraz

- działania Unii, w tym TSUE, naruszają Konstytucję RP.

 

Główny zarzut sformułowany przez premiera w skardze do TK (sprawa K 3/21) dotyczy niezgodności podstawowych artykułów Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) – art. 1, 2, 4, 5, 19 TUE oraz 260, 279 TFUE – z zasadą nadrzędności Konstytucji RP, a także bezpośredniości stosowania ustawy zasadniczej oraz zasady przekazania Unii kompetencji organów władzy państwowej w tym sensie, że TUE „uprawnia lub zobowiązuje [polski] organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP”[2]. Podobną formułę zastosowała grupa posłów, którzy złożyli skargę do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa K 5/21). Zwłaszcza w przypadku wniosku premiera mamy o czynienia z frontalnym atakiem na podstawy systemu prawa Unii, nieporównywalnym ze znanymi dotąd zamachami na prawo unijne[3].

Jest to jednak ruch niewiarygodny, ponieważ w traktatach założycielskich UE nie ma norm nakazujących naruszanie Konstytucji RP. Wniosek premiera wynika z jego własnej interpretacji przepisów TUE i w istocie rzeczy dotyczy interpretacji norm traktatów założycielskich Unii przez polski TK. Po otrzymaniu oczekiwanej odpowiedzi TK władze RP uznają istnienie konfliktu prawa UE z Konstytucją, a ta – jak wiadomo – jest w Polsce prawem najwyższym, co ma znaczyć, że jest prawem nadrzędnym nad wszelkimi innymi normami, w tym międzynarodowymi.

W konsekwencji wniosek premiera, potwierdzony przez TK, prowadzić ma w oparciu o zasadę nadrzędności Konstytucji do niewykonywania wiążącego Polskę prawa. Tym samym – w myśl maksymy Polska mistrzem Polski oraz „Tu jest Polska, a nie Unia” – można się łatwo, wybiórczo i jednostronnie zwalniać z międzynarodowoprawnych zobowiązań. Takie myślenie nie jest obce przodującym światowym „demokratom”. Trzeba tylko pamiętać, że polskim tropem mogą (chociaż nie muszą) pójść inni nasi partnerzy w Unii, EKPC lub w innych ramach.

Zdaniem profesora Stanisława Biernata[4], sędziego TK w stanie spoczynku, wspomniane wnioski są formalnie dopuszczalne w świetle art. 188 ust. 1 Konstytucji, ponieważ TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów międzynarodowych z konstytucją. Nowość obecnej sytuacji polega jednak na tym, że kwestionuje się fundamenty prawa UE nie w związku ze zmianami traktatowymi, ale w związku z niezadowoleniem władz polskich w kwestii stosowania norm prawa Unii przez jej organy, w tym zwłaszcza TSUE. Prof. Biernat trafnie zauważa, że wspomniane wnioski do TK zostały złożone w złej wierze – chodzi bowiem nie tyle o zgodność z Konstytucją, ile o uwolnienie się od rygorów orzecznictwa TSUE. 

 

III. Działanie ultra vires?

 

Najistotniejszy aspekt sporu dotyczy zakresu kompetencji powierzonych Unii przez państwa członkowskie (art. 4 i 5 TUE, 2 do 6 TFUE, art. 90 Konstytucji RP).

Gdyby państwa, które zaciągnęły określone zobowiązania międzynarodowoprawne, mogły się od nich jednostronnie i arbitralnie uwalniać argumentując sprzecznością z ich normami konstytucyjnymi albo przekroczeniem kompetencji przez inne państwa lub organizacje, to prawo międzynarodowe i europejskie byłoby pozbawione skuteczności. Akceptacja dla takiej postawy sprowadza się do tolerowania prawniczego nihilizmu.

Głosami obozu rządzącego powtarzana jest teza, że organizacja i działalność sądów nie zostały przekazane na rzecz UE i należą w pełni do państw członkowskich. W rzeczywistości TSUE nie zajmuje się w swoich orzeczeniach organizacją wymiaru sprawiedliwości w Polsce, lecz dokonuje całościowej oceny prawnej, czy system ten spełnia wymogi praworządności i niezawisłości (art. 2, 19 TUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych). Prawo Unii obliguje państwa członkowskie do zapewnienia obywatelowi skutecznej ochrony prawnej, w tym prawa do niezawisłego sądu, a zasady odpowiedzialności sędziów w państwach UE nie mogą naruszać standardów prawa unijnego.

TSUE interpretuje i stosuje prawo Unii również w dziedzinach, w których co do zasady państwo członkowskie zachowały swoją kompetencję. Nawet jeśli jakaś kwestia należy do kompetencji państwa członkowskiego, to jednak pewne jej aspekty mogą podlegać prawu Unii, np. organizacja wymiaru sprawiedliwości należy do państw członkowskich, ale państwa zobowiązane są do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE (art. 19 ust. 1 TUE).

Innymi słowy prawo Unii, a zwłaszcza niektóre jego zasady ogólne, mają zastosowanie w takich materiach. Są na to liczne i niekwestionowane przykłady w orzecznictwie TSUE nie tylko w odniesieniu do niezawiłości organów wymiaru sprawiedliwości[5].

W sprawach niezwiązanych z kwestią niezależności sędziowskiej przykładem jest sprawa Tanji Kreil, w której sąd unijny orzekał w sprawie dotyczącej zakazanej przez prawo niemieckie (w tym konstytucję) służby kobiet w Bundeswehrze[6]. Wprawdzie, zdaniem sądu, do kompetencji państw członkowskich „należy podejmowanie decyzji dotyczących organizacji ich sił zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje takie pozostają całkowicie poza zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie zasady proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań koniecznych i odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy krajowe, które „wykluczają w sposób ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni” pozostają w niezgodzie z prawem unijnym i naruszają dyrektywę Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia (dyrektywa nie wyłączała bowiem zatrudnienia w armii). W konsekwencji RFN dokonała zmian w prawie krajowym (zmieniono także konstytucję).

Inny przykład to sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ w wyniku późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Sąd unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń należą wprawdzie do kompetencji państw członkowskich, jednak muszą być wykonywane „z poszanowaniem prawa wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja, w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o naruszeniu przez Polskę prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 18 WE)[7].

W innych polskich sprawach, nie kwestionując kompetencji krajowej w obszarze organizacji systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że przez obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed upływem ich kadencji oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do przedłużenia czynnej służby niektórych sędziów SN, Polska naruszyła wiążące ją zobowiązania z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[8]. Wyrok ten Polska wykonała.

W kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności sędziowskiej w Polsce stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii” – m.in. obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. TSUE upoważnił jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do ustalenia statusu prawnego Izby Dyscyplinarnej[9]. Władze polskie uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. (zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne zagrożenie dla stabilności porządku prawnego)[10].

 

IV. Konflikt normy międzynarodowej z prawem krajowym – nadrzędność Konstytucji?

 

1. Pojawia się pytanie, czy omawiane działania TSUE naruszają Konstytucję RP?

Przedmiotem kontrowersji są przepisy polskich ustaw odnoszących się do niezawisłości sądów i sędziów oraz odpowiedzialności prawnej tych ostatnich. TSUE stwierdza niezgodność tych ustaw z prawem UE i nakazuje zawiesić stosowanie ich przepisów, w tym dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN i jej działań. Mamy zatem do czynienia z konfrontacją między prawem Unii a polskimi ustawami, ale nie polską Konstytucją (Izba Dyscyplinarna nie jest organem konstytucyjnym).

Pierwszeństwo stosowania norm prawa międzynarodowego, w tym pierwotnego i wtórnego prawa UE, przed ustawami krajowymi nie jest kwestionowane i nie stanowi w państwach członkowskich przedmiotu poważniejszych sporów. W Konstytucji RP (art. 91) mowa jest wyraźnie o tym, że norma międzynarodowa (w tym prawo unijne) ma pierwszeństwo stosowania przed ustawami, jeśli ustaw nie da się z tymi umowami pogodzić[11]. Tym samym w artykule tym ustanowiono konstytucyjną regułę pierwszeństwa w rozwiązywaniu konfliktu normy międzynarodowoprawnej z ustawą krajową.

 

2. Najtrudniejsza kwestia związana z pierwszeństwem dotyczy kolizji normy międzynarodowoprawnej z normą konstytucyjną.

Traktaty unijne nie rozwiązują tego dylematu w sposób jasny i wyraźny. Podobnie rzecz się ma w przypadku konstytucji narodowych, które chronią się przy pomocy wymagających interpretacji ogólnych sformułowań. Mamy zatem do czynienia z kwestią politycznie i prawnie delikatną, przy czym prawo Unii (prawo międzynarodowe), jak i prawo krajowe kierują się swoimi regułami kolizyjnymi, które wskazują na pierwszeństwo stosowania reguł własnego systemu.

Z orzecznictwa TSUE wynika wyraźnie, że w razie konfliktu prawa Unii z prawem krajowym, prawo Unii ma pierwszeństwo stosowania również w odniesieniu do norm konstytucyjnych.

W niektórych systemach krajowych znajdujemy wskazówki w postaci normy konstytucyjnej o treści (przykładowo): „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8.1). Brzmi to mocno, jednak jest to swoisty wytrych (podobnie jak pojęcia suwerenności lub tożsamości konstytucyjnej), ponieważ nie do końca wiadomo, jak ten przepis rozumieć, a wytrych pozwala otwierać lub zamykać różne drzwi. Sprawa nadrzędności polskiej Konstytucji komplikuje się dodatkowo w kontekście kolejnego artykułu Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” (art. 9). W tej sytuacji – i wbrew opinii obozu rządzącego w Polsce – znaczenie i pogodzenie obu przepisów nie jest wcale oczywiste i wymaga interpretacji[12].

Odnotujmy przede wszystkim, że określenie „prawo najwyższe” jest względne, a konflikt może okazać się pozorny, ponieważ dopuszczalna jest zmiana konstytucji pod wpływem czynników wewnętrznych, ale także w wyniku zawieranych traktatów.

Doktryna oraz orzecznictwo TK zdają się momentami wikłać w sieć prowokowanych przez siebie niejasności. Wynikają one z posługiwania się nieprecyzyjnymi i dowolnie interpretowanymi pojęciami (np. suwerenność).

W tym kontekście niezbędne wydaje się rozróżniać między pierwszeństwem a nadrzędnością.

Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie powiązane, że w ich relacji trudno mówić o całkowicie odrębnych (autonomicznych) porządkach. Sprawnemu funkcjonowaniu unijnego organizmu służy koncepcja wielopłaszczyznowego – krajowego i unijnego – systemu prawnego (wielopłaszczyznowego konstytucjonalizmu), wyrażająca wielość zróżnicowanych źródeł, które oddziałują na siebie, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Przenosi ona ciężar z kwestii nadrzędności (hierarchiczności) na komplementarność i współzależność uzupełniających się porządków – krajowego i unijnego. W centrum uwagi nie stawia się problemu państwa i państwowości, lecz jedność wielopłaszczyznowego systemu prawnego. Trudno tu dostrzegać nadrzędność jednego systemu prawnego nad drugim (unijnego nad krajowym i vice versa), jest natomiast wspólnota celów i wartości, która pozwala funkcjonować temu systemowi w oparciu o wspólne zasady, w tym zasadę pierwszeństwo stosowania prawa UE.

Należy w tym kontekście przypomnieć rzecz fundamentalną: otóż nadrzędność Konstytucji jest zasadą systemu prawa krajowego – i tylko tego prawa. W relacjach międzynarodowych i w prawie międzynarodowym taka zasada nie istnieje i nie są jej w stanie stworzyć krajowi konstytucjonaliści, ani krajowe sądy konstytucyjne. Państwa ani ich konstytucje nie mają władzy nadrzędnej nad innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi. Zasada nadrzędności Konstytucji RP oraz wyrok TK nie mają wpływu na treść i interpretację prawa UE. Tak więc skuteczne powoływanie się na nadrzędność Konstytucji nad prawem międzynarodowym (unijnym) w celu niewykonania wiążących prawnie państwo zobowiązań jest dopuszczalne jedynie w płaszczyźnie prawa krajowego.

W kontekście relacji zewnętrznych koncepcja konstytucji jako najwyższego prawa oraz zasada jej nadrzędności nad prawem międzynarodowym (unijnym) przekształcają się często w instrument (pretekst) pozwalający kwestionować normy międzynarodowe, które wiążą państwo, lecz okazują się niewygodne. W takich przypadkach państwo musi jednak liczyć się z odpowiedzialnością międzynarodową za naruszenie prawa międzynarodowego.

Reasumując, w kwestii pierwszeństwa norm międzynarodowych przed normami konstytucyjnymi nie ma gotowych i cudownych rozwiązań. Jest to w znacznym stopniu kwestią perspektywy prawnej – konstytucyjnej albo międzynarodowoprawnej. Jednoznaczne rozstrzygnięcia w drodze regulacji konstytucyjnych albo norm traktatowych wydają się mało realne.

Konflikty norm prawa UE z normami konstytucyjnymi należą do rzadkości i usuwane są w drodze zmian konstytucji narodowych, zwłaszcza w momencie wyrażania zgody na związanie się normami traktatowymi. Praktyka dowodzi również unikania otwartych konfliktów w tej materii oraz współpracy TSUE i krajowych sądów konstytucyjnych.

Wydaje się, że relacje między normami prawa UE a normami konstytucyjnymi lepiej pozostawić rozsądnej praktyce, w tym poszukiwaniu rozwiązań w płaszczyźnie pozaprawnej (samoograniczanie się sądów, przyjazna współpraca, konsultacje w ramach instytucji UE), dzięki czemu zminimalizuje się pole konfliktów.

 

3. Powyższe uwagi nie oznaczają, że formuła nadrzędnej roli konstytucji jest zbędna, ani też nie wykluczają sytuacji, że niezgodność z konstytucją okaże się uzasadniona. Ustalenie co jest zgodne albo niezgodne z Konstytucją wymaga jednak wielkiej wiedzy fachowej oraz niezależności organów orzekających od presji ideologów i środowisk politycznych.

Ponadto konflikt między prawem Unii (międzynarodowym) a krajowym prawem konstytucyjnym nie jest nieuchronny, a jeśli już, można go zażegnać różnymi sposobami, czyli bywa rozwiązywalny. Czym innym jest bowiem konstruktywne poszukiwanie rozwiązań, a czym innym fiksacyjne odwoływanie się do nadrzędności Konstytucji albo suwerenności.

Wskazówek w przedmiocie konfliktu z normą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny udzielił już w 2005 r. Po pierwsze, można zaskarżyć dany akt prawny do TSUE w formie skargi o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie prejudycjalne (art. 267 TFUE). Po drugie, można polegać na rozsądnej i przyjaznej prawu Unii i orzecznictwu TSUE postawie sądów krajowych (również takiej postawie TSUE w odniesieniu do konstytucji narodowych). Po trzecie, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa (nie jest to jednak możliwe w drodze jednostronnej czynności państwa). Po czwarte, możliwa jest zmiana odpowiedniej normy konstytucyjnej, co w praktyce nie jest wyjątkiem (np. Polska zmieniła art. 55 Konstytucji). Po piąte, najdalej idącym rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co zresztą Traktat z Lizbony dopuszcza po raz pierwszy w sposób wyraźny (art. 50 TUE).

 

V. Sąd ostatniego słowa?

 

Odpowiedź na powyższe pytanie zależy od tego, z jakiej patrzymy perspektywy – prawa krajowego, czy prawa międzynarodowego. Nie ma więc jednej odpowiedzi.

Rozstrzyganie sporów na tle stosowania i interpretacji prawa UE państwa członkowskie zdecydowały się poddać, w duchu lojalnej współpracy, obowiązkowej i wyłącznej jurysdykcji TSUE ustanawiając odpowiednie procedury (art. 19 TUE, art. 258-260, 263-269, 344 TFUE). Trybunał Sprawiedliwości pełni w tym kontekście funkcję sądu konstytucyjnego (badanie zgodności prawa UE z jej traktatami założycielskimi) oraz sądu najwyższego (ujednolicanie interpretacji prawa Unii).

Głównymi instrumentami kontroli sądowej prawa Unii są pytania prejudycjalne sądów krajowych oraz skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE kierowane do TSUE przez państwa, i instytucje unijne, a wyjątkowo przez osoby fizyczne i prawne. Zadanie pytania prejudycjalnego jest w określonych okolicznościach obowiązkiem sądu krajowego, również konstytucyjnego.

TSUE przypomniał rok temu w komunikacie prasowym nr 58/20, że wyrok wydany przez unijny Trybunał Sprawiedliwości:

„wiąże sąd krajowy przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu. (…) Jedynie Trybunał Sprawiedliwości (…) jest właściwy, by stwierdzić niezgodność aktu instytucji Unii z prawem Unii. Rozbieżność opinii co do ważności owych aktów pomiędzy sądami państw członkowskich mogłaby bowiem podważyć jedność unijnego porządku prawnego, z uszczerbkiem dla pewności prawa. (…) Sądy krajowe są zobowiązane do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa Unii. Jedynie w ten sposób może zostać zagwarantowana równość państw członkowskich w ramach utworzonej przez nie Unii”.

Każdy sąd (krajowy lub międzynarodowy) rozstrzyga samodzielnie o swojej kompetencji (jurysdykcji) i jest to pogląd niekwestionowany. Rozstrzyga jednak w ramach określonego systemu prawnego. Z punktu widzenia prawa krajowego SN lub TK mogą być sądami tzw. ostatniego słowa. Z punktu widzenia międzynarodowoprawnego, w tym prawa UE, sąd międzynarodowy będzie sądem ostatniego słowa.

Sąd unijny może stwierdzić konflikt norm prawa krajowego z prawem UE, natomiast sąd krajowy może orzekać o konflikcie normy unijnej z prawem krajowym, w tym z Konstytucją. Wyrok TSUE jest wiążący dla państw członkowskich, natomiast wyroki krajowych sądów konstytucyjnych są faktami ocenianymi w systemie prawa UE pod kątem ich zgodności z traktatami założycielskimi.

W przypadku niejasności co do zakresu kompetencji UE oraz stosowania i interpretacji prawa Unii rozstrzygające i ostateczne znaczenie ma orzeczenie TSUE. Krajowe trybunały konstytucyjne winny się w takich sprawach zwracać z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE – czego polski TK programowo unika.

Ocenianie przez organy (w tym sądy) krajowe zgodności działań Unii lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z traktatami założycielskimi – na przykład formułując zarzuty ultra vires (czyli działania bez kompetencji), ingerencji w sprawy wewnętrzne lub naruszenia konstytucji krajowej – nie ma podstaw prawnych w traktatach i prowadzi do dezintegracji ich systemu prawnego.

Jeśli krajowy trybunał konstytucyjny kwestionuje legalność aktu prawa Unii (np. rozporządzenia, wyroku TSUE), to nie może oceniać tej sytuacji w świetle prawa UE (traktaty oraz prawo wtórne) – jest to kompetencja TSUE i w takiej sytuacji sąd krajowy powinien zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Trybunał konstytucyjny może natomiast zbadać, czy akt unijny (w tym wyrok TSUE) mieści się w ramach kompetencji powierzonych Unii w wyniku ratyfikacji traktatów założycielskich, czyli z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją krajową.

Jeśli zdaniem krajowego trybunału dochodzi do konfliktu aktu unijnego z konstytucją to w ostateczności pozostają dwa wyjścia – zmiana konstytucji albo wystąpienie z Unii (poprzedzone niekiedy sankcjami unijnymi). Nie ma częściowego członkostwa à la carte w Unii na warunkach ustalanych arbitralnie przez państwa członkowskie. Nie można mieć ciastka, a jednocześnie je zjeść.

Na horyzoncie jawi się wtedy Polexit, nawet jeśli jego prawna realizacja jest długotrwała i skomplikowana.

André Glucksmann stwierdził kiedyś, że « sortir du communisme c’est rentrer dans l’Histoire ». Parafrazując « sortir de l’Union » to powrót na Wschód i wejście na drogę bez powrotu.

 

VI. Co dalej?

 

Polska weszła na ścieżkę wojenną i nie widać oznak, by miała zamiar się z niej cofnąć. Trudno sobie zwłaszcza wyobrazić pogodzenie wyroku TK oraz decyzji Pierwszej Prezes SN (przechodzącej tym samym do historii pani Manowskiej) z cytowanymi wyżej wyrokiem i postanowieniem TSUE.

Władze polskie zmierzają do sytuacji, w której polski TK, powołując się na suwerenność i nadrzędność konstytucji, stwierdzi, że niektóre normy prawa unijnego w Polsce nie obowiązują. W ten sposób pod płaszczykiem legalizmu można by naruszać prawo Unii, a do tego pozostać w UE i korzystać z niej.

Powoływanie się w tym kontekście na nieliczne przypadki wyroków innych sądów konstytucyjnych, kwestionujących orzecznictwo TSUE, polega na nieporozumieniu. Nawiązuje się bowiem do zróżnicowanych prawnie sytuacji, często o charakterze incydentalnym i z zachowaniem elementu dialogu sądowego. Co jednak najistotniejsze, jest to prymitywny argument pozaprawny w rodzaju „inni kradną, to my też możemy”.

Przypomina się interpretacja prawa międzynarodowego rodem z państw imperialnych, z Rosji. W 2015 roku w Rosji zmieniono ustawę o sądzie konstytucyjnym, a w 2020 roku konstytucję. Jeśli zatem rosyjski sąd konstytucyjny orzeknie, że uchwała organizacji międzynarodowej albo wyrok międzynarodowego trybunału są niezgodne z konstytucją, to w świetle rosyjskiego prawa, nie obowiązują. Koncepcję tę (sententia non-existens) przyjęły najwyraźniej obecne władze polskie i wcale się tego nie wstydzą[13].

Jeśli Polska nie podporządkuje się postanowieniom TSUE, Unia Europejska dysponuje istotnymi środkami nacisku, w tym poważnymi sankcjami finansowymi. Możliwe są różne scenariusze.

Zauważmy jednak, że obecne przyspieszenie reakcji unijnych na oczywiste naruszenia praworządności, a tym samym naruszenia prawa UE, przychodzą spóźnione i spowodowały wiele szkód zarówno dla Polski, jak i dla Unii. Dostrzegalna w minionych latach i w różnych formach postawa Komisji oraz Rady umocniła zuchwałości takich państw jak Węgry i Polska. Jest rzeczą oczywistą, że zasadnicze rozstrzygnięcie tej niedobrej ewolucji musi się odbyć rękami i głosami obywateli tych państw, jednak opieszałość i pobłażliwość Unii (zwłaszcza wobec niesłychanej korupcji na Węgrzech) odegrała swoją rolę.

Najwyższy czas, aby Edek[14] zszedł ze sceny i nie powinny go chronić pojawiające się obłoczki zwane appeasement.

 

Jerzy Kranz – profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN

 

 

Literatura:

 

J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 23-46.

J. Kranz, Unia Europejska w obliczu dobrej zmiany czyli krajobraz przed bitwą, Warszawa 2021 (zbiór artykułów z portalu Monitora Konstytucyjnego) –https://www.academia.edu/49084976/Unia_Europejska_w_obliczu_dobrej_zmiany

K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest równiejsze od innych – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i zasada równości państw członkowskich wobec traktatów, Europejski Przegląd Sądowy 2021, nr 1, s. 4-7.

Problem praworządności w Polsce w świetle dokumentów Komisji Europejskiej. Okres „dialogu politycznego” 2016–2017 (Wstęp, wybór i opracowanie: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer), Warszawa 2020

W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020

A. Wyrozumska, Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 47-70.

 

 

Wybrane przepisy traktatowe

 

Artykuł 2 TUE. Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Artykuł 4 TUE. 1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.

Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.

Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.

Artykuł 19.1 TUE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

Artykuł 260 TFUE. 1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. 2. Jeżeli Komisja uzna, że dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po umożliwieniu temu Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Procedura ta nie narusza artykułu 259. 3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.

Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.

Artykuł 278 TFUE. Skargi wniesione do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie mają skutku zawieszającego. Jednakże Trybunał może, jeśli uzna, że okoliczności tego wymagają, zarządzić zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu.

Artykuł 279 TFUE. W sprawach, które rozpatruje, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może zarządzić niezbędne środki tymczasowe.

Artykuł 47 KPP. Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu

Każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.

 

 

---

[1]     https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/8210026,morawiecki-wyrok-tsue-sadownictwo-ue.html

[2]     Przykładowo: „Wnoszę o zbadanie zgodności: 1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r., dalej jako: „TUE'', rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP – z art. 2; art. 7; art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP”; „norma prawna wywiedziona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, której treść pozostaje w sprzeczności z unormowaniami konstytucyjnymi, przewidująca przy tym pierwszeństwo jej obowiązywania bądź stosowania przed Konstytucją RP, narusza wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasadę nadrzędności ustawy zasadniczej, rozpatrywaną w kontekście przywołanych wyżej unormowań konstytucyjnych określających wzajemne relacje prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej”.

[3]     Wniosek premiera ma być przedmiotem obrad TK w dniu 3 sierpnia 2021 r.

[4]     Anna Wójcik, Sędzia Biernat: Wniosek premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją, 12 lipca 2021 r. – https://oko.press/sedzia-biernat-wniosek-premiera-do-tk-rysuje-falszywy-konflikt-miedzy-prawem-ue-a-konstytucja/

[5]     Wyrok TSUE (wielka izba) z 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16).

[6]     Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.

[7]     Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r. w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06). Inny przykład

[8]     Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca 2019 r. (C-619/18).

[9]     Wyrok TSUE (wielka izba) z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i C-625/18). 

[10]    Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18).

[11]    Artykuł 91 Konstytucji RP przewiduje co następuje: „1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego [obowiązywanie] i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami” [ustęp trzeci dotyczy głównie członkostwa w UE i ogranicza się do unijnego prawa wtórnego].

[12]    Pamiętać należy też o ogólnej zasadzie prawa międzynarodowego wyrażonej w wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (1969): „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu” (art. 27). Z kolei art. 26 tej Konwencji odzwierciedla zasadę pacta sunt servanda: „Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze”.

[13]    Przykładowo, w kontekście wyroku ETPC stwierdzającego naruszenie przez Polskę art. 6 Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (Affaire Broda et Bojara c. Pologne, requêtes nos 26691/18 et 27367/18, wyrok z 29 czerwca 2021 r.) premier Mateusz Morawiecki zauważył, że Europejski Trybunał Praw Człowieka, czyli instytucja Rady Europy, to bardzo specyficzna instytucja, z którą oczywiście liczymy się, współpracujemy, ale wskazujemy za każdym razem, w przypadku różnego rodzaju orzeczeń, na bezwzględną wyższość, priorytet stosowania zasad wynikających z polskiej konstytucji. Bardzo szanujemy Trybunał, ale realizujemy nasze programy, w tym reformy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z naszymi priorytetami i z naszym harmonogramem – https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114884,27268537,morawiecki-o-wyroku-etpc-szanujemy-ale-realizujemy-nasze.html

[14]    Sławomir Mrożek, Tango.

Autor Prof. Jerzy Kranz

Reminder: Zaproszenie na webinarium o języku władzy i pojęciu suwerenności

Szanowni Państwo

Zespół Bloga PPM przypomina, że jutro odbędzie się interdyscyplinarne webinarium dotyczące tego, jak językoznawca bada dyskursy polityczne i co z tego (na przykładzie języka "dobrej zmiany") wynika, i jak język władzy, używany w odniesieniu do pojęcia suwerenności, jest oceniany przez prawników.

Naszymi gośćmi będą:

- dr hab. Katarzyna Kłosińska - językoznawczyni, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, a także przewodnicząca Rady Języka Polskiego przy Prezydium PAN, autorka m.in. książki: Dobra zmiana* czyli jak się rządzi światem za pomocą słów, Znak 2019 (współautor: Michał Rusinek).

- dr hab. Jerzy Kranz - prawnik, dyplomata, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, autor m.in. książki: Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa 2015.

 

Webinarium odbędzie się w godzinach 18.00 – 20.00. Link do spotkania na platformie ZOOM: https://us02web.zoom.us/j/86350868830?pwd=b2NVVXBjaW4vcHZUdks3UWhZeXpxUT09 Meeting ID: 863 5086 8830 Passcode: 155970  

Serdecznie Państwa zapraszamy do wysłuchania i dyskusji

Zespół bloga PPM

Reminder: Zaproszenie na webinarium o języku władzy i pojęciu suwerenności

  Szanowni Państwo

Zespół Bloga PPM ma zaszczyt zaprosić Was na interdyscyplinarne webinarium dotyczące tego, jak językoznawca bada dyskursy polityczne i co z tego (na przykładzie języka "dobrej zmiany") wynika, i jak język władzy, używany w odniesieniu do pojęcia suwerenności, jest oceniany przez prawników.

Naszymi gośćmi będą:

- dr hab. Katarzyna Kłosińska - językoznawczyni, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, a także przewodnicząca Rady Języka Polskiego przy Prezydium PAN, autorka m.in. książki: Dobra zmiana* czyli jak się rządzi światem za pomocą słów, Znak 2019 (współautor: Michał Rusinek).

- dr hab. Jerzy Kranz - prawnik, dyplomata, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, autor m.in. książki: Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa 2015.

 

Webinarium odbędzie się 13 stycznia (środa) w godzinach 18.00 – 20.00. Link do spotkania na platformie Zoom zostanie zamieszczony na blogu przegladpm.blogspot.com na dzień przed webinarium

Serdecznie Państwa zapraszamy do wysłuchania i dyskusji

Zespół bloga PPM

Reminder: Zaproszenie na webinarium o języku władzy i pojęciu suwerenności

 Szanowni Państwo

Zespół Bloga PPM ma zaszczyt zaprosić Was na interdyscyplinarne webinarium dotyczące tego, jak językoznawca bada dyskursy polityczne i co z tego (na przykładzie języka "dobrej zmiany") wynika, i jak język władzy, używany w odniesieniu do pojęcia suwerenności, jest oceniany przez prawników.

Naszymi gośćmi będą:

- dr hab. Katarzyna Kłosińska - językoznawczyni, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, a także przewodnicząca Rady Języka Polskiego przy Prezydium PAN, autorka m.in. książki: Dobra zmiana* czyli jak się rządzi światem za pomocą słów, Znak 2019 (współautor: Michał Rusinek).

- dr hab. Jerzy Kranz - prawnik, dyplomata, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, autor m.in. książki: Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa 2015.

 

Webinarium odbędzie się 13 stycznia (środa) w godzinach 18.00 – 20.00. Link do spotkania na platformie Zoom zostanie zamieszczony na blogu przegladpm.blogspot.com na dzień przed webinarium

Serdecznie Państwa zapraszamy do wysłuchania i dyskusji

Zespół bloga PPM

Zaproszenie na webinarium o języku władzy i pojęciu suwerenności

 Szanowni Państwo

Zespół Bloga PPM ma zaszczyt zaprosić Was na interdyscyplinarne webinarium dotyczące tego, jak językoznawca bada dyskursy polityczne i co z tego (na przykładzie języka "dobrej zmiany") wynika, i jak język władzy, używany w odniesieniu do pojęcia suwerenności, jest oceniany przez prawników.

Naszymi gośćmi będą:

- dr hab. Katarzyna Kłosińska - językoznawczyni, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, a także przewodnicząca Rady Języka Polskiego przy Prezydium PAN, autorka m.in. książki: Dobra zmiana* czyli jak się rządzi światem za pomocą słów, Znak 2019 (współautor: Michał Rusinek).

- dr hab. Jerzy Kranz - prawnik, dyplomata, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, autor m.in. książki: Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa 2015.

 

Webinarium odbędzie się 13 stycznia (środa) w godzinach 18.00 – 20.00. Link do spotkania na platformie Zoom zostanie zamieszczony na blogu przegladpm.blogspot.com na dzień przed webinarium

Serdecznie Państwa zapraszamy do wysłuchania i dyskusji

Zespół bloga PPM

Guest Post: Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”

 

Jerzy Kranz

 

Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”

 

W ofensywie przeciwko rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (UE) z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii[1] pojawiły się publicznie zarzuty prawne Polski i Węgier. Cel obu państw polegał na zablokowaniu procedowanego już od kilku lat projektu rozporządzenia, które łączyłoby korzystanie ze środków unijnych z przestrzeganiem ogólnych zasad prawa Unii, w tym praworządności.

Zarzuty te mają wątpliwą wartość merytoryczną, są niekiedy cyniczne i urągają oczekiwanej od organów państwa powadze. W wypowiedziach publicznych, adresowanych również do zagranicznych odbiorców, należy dołożyć większej staranności w doborze stosowanych pojęć i argumentów. Tym bardziej, że chodzi o dwa państwa, w których postępuje stopniowo demontaż praworządności[2] i przeciwko którym toczą się wstępne postępowania o naruszenie podstawowych wartości Unii (art. 7).

Z art. 7 TUE wynika legalność kontroli przez Unię przestrzegania w danym państwie zasad określonych w art. 2 TUE[3], co odnosi się do szerszego spektrum kryteriów niż tylko praworządność i dotyczy naruszeń o poważnym, systemowym charakterze. Dopuszczalne jest stwierdzenie (Rada i Rada Europejska), że istnieje ryzyko naruszenie tych zasad (procedura wymagająca większości czterech piątych) albo że doszło do poważnego ich naruszenia (wymóg jednomyślności), przy czym państwo oceniane nie bierze udziału w głosowaniu i nie liczy się przy obliczaniu progu większości.

Do środków kontrolnych i dyscyplinujących zaliczyć należy także skargi przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258, 259 TFUE) oraz kierowane do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) pytania prejudycjalne. Odrębnym i nowym środkiem jest omawiane rozporządzenie dotyczące warunkowości[4].

Co się tyczy weta, jest ono instytucją znaną prawu unijnemu w przypadkach wymagających jednomyślności. Wetowanie pośrednie czyli szantaż sprowadza się natomiast do nadużycia kompetencji[5]. Dochodzi do tego, gdy wetuje się projekt jednego aktu (wymagającego jednomyślności) tylko w celu wymuszenia zmiany drugiego aktu, który nie wymaga jednomyślności. Otóż Polska i Węgry nie negowały ani budżetu, ani nowego funduszu odbudowy (uzgodnionych jednomyślnie przez Radę Europejską w lipcu 2020 r.), a jedynie samo rozporządzenie, uzgodnione większościowo przez Radę. Nie mogąc zablokować rozporządzenia, groziły zablokowaniem budżetu i funduszu.

 

Gra o suwerenność

„To jest gra o suwerenność” Polski (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.). oraz zamiar „odebrania nam suwerenności” (Jarosław Kaczyński - wielokrotnie).

„Nie po to nasi przodkowie przelewali krew, żebyśmy za pieniądze mieli <oddawać suwerenność Brukseli>” (sekretarz stanu w kancelarii premiera)

 

Na czele wspomnianych argumentów pojawił się zarzut odbierania Polsce suwerenności[6] przez UE. Pomówienie nie jest jasne, ponieważ autorzy posługują się terminem, którego znaczenia nie precyzują i chyba niezbyt rozumieją. Chodzi najwyraźniej o manipulowanie nastrojami w kontekście ewentualnych reakcji UE na naruszanie przez Polskę i Węgry fundamentalnych zasad prawa Unii.

Biorąc pod uwagę wkład dwóch pań (Ursula von der Leyen i Angela Merkel) w osiągnięte w ramach Rady Europejskiej porozumienie trudno byłoby jednak trwać w przekonaniu, że państwem najbardziej zaangażowanym w odbieranie Polsce suwerenności są Niemcy.

 

„Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce!”

 

„„Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce!” (Prezydent RP, Andrzej Duda, 17 stycznia 2020 r.).

Ogromna większość Polaków popiera to, „by inne państwa nie ingerowały w sprawy wewnętrzne Polski. To nie są sprawy Berlina, Brukseli, Paryża czy innych stolic europejskich” (Zbigniew Ziobro, minister sprawiedliwości, 24 listopada 2020 r.)

„Nikt nie będzie nas zmuszał do realizacji cudzych wizji” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).

Marszałek Sejmu (list z 7 grudnia 2020 r.) postrzega uchwałę holenderskich parlamentarzystów domagających się pozwania Polski przez Holandię do TSUE jako naruszenie zasady suwerenności oraz „próbę ingerencji (interfere) w relacje między państwami członkowskimi UE oraz państw członkowskich i instytucji UE”.

 

Kolejny wytrych pojęciowy, to interwencja w sprawy wewnętrzne (sferę wyłączną). Prawo międzynarodowe nie definiuje z góry zakresu tej sfery, lecz pozwala określić jej granice i chroni ją przez zakaz interwencji. W grę wchodzi tu konkretnie presja na dziedziny, w których Unia nie ma kompetencji, a Polska obowiązków wynikających z prawa UE.

Polityka międzynarodowa to stała interakcja nacisków, nieporozumieniem jest jednak sądzić, że każda próba wpływu (bez tytułu prawnego) na sferę wyłączną jest interwencją i godzi w suwerenność państwa. Polityka byłaby wówczas co do zasady nielegalna. Przymus wywierany na tę sferę musi się charakteryzować brakiem rozsądnej i proporcjonalnej relacji między celem a zastosowanymi środkami. Istota trudności sprowadza się w praktyce do określenia podmiotu, który miałby oceniać zakres tzw. spraw wewnętrznych oraz zastosowane środki nacisku. Sytuację w Unii ułatwia jednak obowiązkowa jurysdykcja TSUE jako niezależnego organu sądowego. O tym, co należy do kompetencji Unii rozstrzyga zatem TSUE.

Nie ulega wątpliwości, że posługiwanie się przez Unię legalnymi środkami, jak na przykład uchwalenie rozporządzenia, skierowanie skargi do TSUE (np. art. 258, 259 TFUE) oraz jego wiążące prawnie wyroki nie stanowią interwencji. Na tym tle cytowany wyżej zarzut Marszałka Sejmu RP jawi się jako niezwykle nowatorski i oryginalny.

 

Mgliste, niejasne, niekonkretne sformułowania i pojęcia

 

„Dopuszczenie do tego, żeby w oparciu o mgliste, niejasne, niekonkretne, arbitralnie stosowane zapisy rozporządzenia, które (…) będą mogły być zastosowane przeciwko Polsce tylko na zasadzie politycznej …) może doprowadzić do rozpadu Unii Europejskiej” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.)

Wspólna deklaracja premierów Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The proposed conditionality (…) applies vague definitions and ambiguous terms without clear criteria on which sanctions can be based”.

Rozporządzenie „nie spełniało kryteriów poprawnej legislacji i zawarto w nim wiele stwierdzeń niejednoznacznych” (minister ds. europejskich Konrad Szymański, 15 grudnia 2020 r.)

 

Przedmiotem sporu stała się nie tyle sama warunkowość unijnej pomocy finansowej, ile wprowadzenie do omawianego rozporządzenia kryterium praworządności (premier Mateusz Morawiecki posługuje się terminem „tzw. praworządność”). Spór zaistniał w dwojakim wymiarze. Po pierwsze, rzekomo bezprawnego przyjęcia tego kryterium w kontekście budżetowym, ponieważ ocena praworządności miałaby być ograniczona tylko do art. 7 TUE. Po drugie, operowania w rozporządzeniu mglistymi, niejasnymi i niekonkretnymi przepisami, faworyzującymi polityczną arbitralność brukselskiej oligarchii.

Polska i Węgry dążyły do wyłączenia kryterium praworządności w kontekście uwarunkowania unijnych środków finansowych. Nawet uwzględniając Konkluzje Rady Europejskiej (10/11 grudnia 2020 r.)[7] celu tego nie udało się zrealizować, ponieważ tekst projektu rozporządzenia (z 6 listopada 2020 r.) pozostał niezmieniony. Fałszywe jest stwierdzenie, że Konkluzje „są trwałym aktem prawa europejskiego, są bliskie prawu pierwotnemu, traktatom w tym sensie, że są ponad rozporządzeniami” (premier RP).

Rozporządzenie definiuje zasadę praworządności i określa zakres jej naruszeń jako obejmujących gamę różnych zjawisk[8].

 

Art. 1. Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich.

Art. 2. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) „państwo prawne” [the rule of law] odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art.2 TUE;

Art. 3. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać:

a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa; b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów; c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.

 

Wbrew opinii rządu RP pojęcie praworządności nie jest zatem mgliste lub niejasne. Zarzut taki wydaje się tym bardziej wątpliwy, że udzielając odpowiednich wyjaśnień Polska uczestniczy we wszczętej przeciw niej (lecz niezakończonej) procedurze z art. 7 TUE. Ponadto, w uchwale Sejmu RP z 19 listopada 2020 r. wspierającej działania Rady Ministrów w zakresie negocjacji budżetowych w Unii Europejskiej, Sejm „odnotowuje i przypomina, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym i suwerennym państwem prawa”. Należy domniemywać, że pojęcia te nie są dla posłów niejasne i niekonkretne.

Całkowicie bezpodstawny jest natomiast pogląd, że w braku unijnej definicji pojęć niedookreślonych (np. praworządność, godność, tożsamość narodowa) definicje przyjęte w poszczególnych państwach UE mają równoprawny status i podlegają jednostronnej interpretacji przez każde z nich.

Domaganie się przez Polskę i Węgry, aby sprecyzować pojęcie praworządności nie ma uzasadnienia – prawo Unii, a także polska Konstytucja i polskie prawo pełne są tego rodzaju pojęć. Posługiwanie się w tekstach prawnych zwrotami niedookreślonymi lub nieostrymi jest zamierzone przez prawodawcę i znane wszystkim systemom prawnym. Niekiedy doprecyzowuje się znaczenie takich pojęć, jednak nie w każdym przypadku jest to możliwe, a niekiedy bywa wręcz niewskazane. Jest to działanie świadome w celu stworzenia pewnego marginesu oceny faktów i/lub marginesu wyboru konsekwencji prawnych, co jednak nie oznacza dowolności.

Zwrot niedookreślony ma niewyraźną treść, niejasne znaczenie (np. poważny, rozsądny, niezwłocznie, niezależny), wiążące się niekiedy z nieostrością, czyli niepewnością, co wchodzi w zakres danej nazwy, utrudniając stwierdzenie co jest (nie jest) jej desygnatem (np. godność, praworządność, sprawiedliwość, suwerenność, zmrok; wysoki, równy, ciepły). Wariantem są tu tzw. klauzule generalne odsyłające do ocen o charakterze pozaprawnym, które czynią stosowanie prawa bardziej elastycznym i dostosowanym społecznie (np. dobra wiara, słuszny interes, dobro dziecka).

Podsumowując, oficjalny zarzut, że rozporządzenie „nie spełniało kryteriów poprawnej legislacji” jest mało poważny. Chodziło o coś zupełnie innego.

 

Arbitralne decyzje brukselskich oligarchów bez demokratycznej legitymacji

 

„Unia, gdzie jest europejska oligarchia, która karze tych dzisiaj słabszych i wciska ich do kąta, to nie jest Unia Europejska, do której wchodziliśmy, i to nie jest Unia Europejska, która ma przed sobą przyszłość. (…) Praworządność i łamanie praworządności stały się w Unii Europejskiej pałką propagandową” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).

 

Procedura kontrolna przewidziana w rozporządzeniu jest szczegółowa i wieloszczeblowa (art. 6 – 8). Począwszy od wniosku Komisji składanego Radzie po kontakcie z państwem naruszającym praworządność, przez obowiązek informowania Parlamentu Europejskiego, a następnie ostateczną decyzję Rady podjętą kwalifikowaną większością (z ewentualnością zmiany propozycji Komisji, a także krótkotrwałego przedyskutowania w Radzie Europejskiej), a wreszcie kontrola sądowa czyli zaskarżenie decyzji Rady (nie Komisji) do TSUE. Takich procedur nie ma w żadnej międzynarodowej organizacji finansowej.

Twierdzenie, że jest to niedemokratyczna, arbitralna i upolityczniona procedura (deficyt demokracji) brukselskiej oligarchii, która czyni z praworządności pałkę propagandową świadczy o nieumiejętności zrozumienia tekstu rozporządzenia oraz wyjątkowym zakłamaniu.

Czy i jaka demokracja jest możliwa w strukturach organizacji międzynarodowych? Czego dotyczy tzw. deficyt demokracji w Unii – w porównaniu z czym?

Modele demokracji w państwie i w Unii nie będą identyczne, lecz mogą się dobrze uzupełniać. W UE mamy w istocie do czynienia nie tyle z deficytem demokracji, ile z nieuchronną różnicą między demokracją w państwie i w relacjach międzynarodowych, a także z deficytem polityki. Wbrew pozorom Unia nie osłabia państwa, ponieważ sprawne państwa są gwarantem jej sukcesu. Państwa i ich narody nie są w Unii zagrożone, a integracja europejska utrudnia ich izolację lub peryferyzację oraz umacnia ich bezpieczeństwo i dobrobytu. Unia jest bez wątpienia próbą oryginalnego podejścia do problemu demokracji w relacjach międzynarodowych.

Warto się zatem zastanowić, czy konstrukcja unijna jest tak mało demokratyczna, a jeśli tak, to jak ją naprawić? Co w tej kwestii miałby do zaproponowania rząd RP?

  

Rozporządzenie niezgodne z traktatami

 

Wspólna deklaracja premierów Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The procedure for the protection of those values is stipulated by Article 7 of the Treaty. We stand on the basis of legality and therefore defend the status quo as contained in the Treaties. (…) The proposed conditionality circumvents the Treaty”.

 

Sprawa podstawy prawnej rozporządzenia wydaje się obecnie bezsporna – trudno tu Unii zarzucić działanie ultra vires. Jest nią art. 322(1)(a) TFUE dotyczący zasad finansowych określających warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz kontrolowania rachunków.

Dążąc do osłabienia projektu rozporządzenia Polska i Węgry próbowały podważyć lub ograniczyć jego treść wskazując na procedurę z art. 7 TUE jako lex specialis – rzekomo jedyną, pozwalającą Radzie lub Radzie Europejskiej stwierdzić ryzyko zagrożenia lub naruszenie praworządności. Brak jednak dowodów, że art. 7 TUE jest procedurą wyłączną. Powoływanie się przez polskie kręgi rządowe na opinie służby prawnej Rady dotyczące uprzedniej wersji rozporządzenia (z 2018 r.) jest nadużyciem[9].

Oczywiste jest natomiast, że niezależnymi od art. 7 TUE instrumentami kontroli przestrzegania prawa UE są skargi kierowane do TSUE przez Komisję lub przez jedno z państw o naruszenie prawa Unii przez inne państwo członkowskie (art. 258, 259 TFUE), a także pytania prejudycjalne do TSUE zadawane przez sądy krajowe.

Skoro nie ulega wątpliwości, że Unia posiada kompetencję do kontroli przestrzegania praworządności w ogóle, a szczegółowo również w odniesieniu do wykorzystywania jej środków budżetowych, to Polska i Węgry skoncentrowały się (z umiarkowanym sukcesem) na „wybijaniu zębów” kolejnym projektom rozporządzenia. Podczas posiedzenia w dniach 10-11 grudnia 2020 r. Rada Europejska nie zmieniła osłabionej już treści ostatniego projektu rozporządzenia, jednak uzgodnione w jej Konkluzjach dodatkowe elementy odwlekają i ograniczają jego zastosowanie. Rozporządzenie jest od strony dowodowej i proceduralnej skomplikowane, wielostopniowe i zachowawcze, a tym samym z ograniczonymi szansami na skuteczne ograniczenie pomocy finansowej dla reżimów autorytarnych.

Uchwalone przez Radę i Parlament Europejski (przy sprzeciwie Polski i Węgier) rozporządzenie jest w opinii obu tych państw niezgodne z prawem UE. Konkluzje Rady Europejskiej nie mogą jednak sanować jego rzekomej nieważności i dopiero TSUE w wyroku dotyczącym zapowiedzianej skargi Polski i Węgier (art. 263 TFUE) ma rozstrzygnąć tę kwestię. Ciekawe, czy Polska zaakceptuje ten wyrok, czy też – przywołując wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) z 5 maja 2020 r.[10] – wysunie zarzut niezgodności z traktatowym zakresem powierzonych Unii przez państwa kompetencji (ultra vires)[11].

Kwestia warunkowości (conditionality) jest oczywistością w przypadku udzielania pomocy finansowej przez organizacje międzynarodowe[12]. Nie sposób kwestionować jej na różnych polach unijnego wsparcia, gdzie przewiduje się również niezależne instrumenty sankcyjne, dotyczące na przykład europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI[13]). Do kryteriów unijnej pomocy finansowej zalicza się również elementy figurujące w art. 2, w tym przestrzeganie praw człowieka lub praworządność, czego dowodem jest omawiane rozporządzenie.

W swojej treści rozporządzenie ogranicza się do sfery budżetowej (pomocy finansowej) UE. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1:

Odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.

W ust. 2 art. 4 wymienia się przejawy naruszania praworządności, w tym przykładowo: – funkcjonowania organów przeprowadzających kontrole finansowe, monitorowanie i audyt oraz właściwe funkcjonowanie skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności; – funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratury w związku z postępowaniami przygotowawczymi i ściganiem nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii; – skutecznej kontroli sądowej przez niezawisłe sądy działań lub zaniechań organów.

W tym kontekście pojawiają się pewne wątpliwości. Otóż rozporządzenie akcentuje konieczność przestrzegania zasad z art. 2 TUE w celu ochrony interesów budżetowych UE. W jego preambule (pkt 2, 6, 13) podkreśla się ścisły związek między praworządnością i zarządzaniem unijnymi środkami finansowymi przez państwa, odnosząc naruszenia tej zasady do przypadków pojedynczych oraz szerszych praktyk krajowych władz publicznych (pkt 15).

Zarówno w preambule rozporządzenia (pkt 17)[14], jak i w Konkluzjach Rady Europejskiej[15] (pkt I 2d) stwierdza się jednak pomocniczy (subsydiarny) charakter rozporządzenia. Znaczy to, że znajdzie ono zastosowanie dopiero wtedy, gdy inne unijne, sektorowe instrumenty kontroli okazałyby się niewystarczające. Ponadto, stwierdzenie zagrożenia albo naruszenia praworządności nie wystarcza dla uruchomienia mechanizmu sankcyjnego, niezbędny jest bowiem bezpośredni związek tego naruszenia z negatywnymi skutkami dla unijnych interesów finansowych, a środki dyscyplinujące mają przestrzegać zasady proporcjonalności (pkt I 2e Konkluzji, art. 4 ust. 1 rozporządzenia). Sformułowane w rozporządzeniu przyczyny zastosowania środków zaradczych „należy odczytywać i stosować jako zamknięty wykaz jednorodnych elementów i nie mogą być otwarte na czynniki lub zdarzenia o innym charakterze”. Rozporządzenie nie dotyczy uogólnionych braków (generalised deficiencies)” (pkt I 2f Konkluzji).

W świetle powyższych elementów przepisy te mogą oddziaływać hamująco na stosowanie rozporządzenia. Czy, w obecnej postaci, okaże się ono przydatne?

Zdaniem premiera RP, „środki budżetowe są chronione przed nadużyciami finansowymi, korupcją, konfliktem interesów, a samo ustalenie, że doszło do naruszenia zasady państwa prawnego nie wystarczy do uruchomienia mechanizmu blokowania środków finansowych dla państw członkowskich. (…) Tutaj mamy budżet i ochronę budżetu, a tutaj mamy tzw. praworządność – jest ścisła linia demarkacyjna”.

Opinię tę opatrzyć należy dwoma uwagami. Po pierwsze, zgodnie z rozporządzeniem, naruszenie praworządności nie polega na samej korupcji lub innych przestępstwach przy podziale środków lub zarządzaniu nimi, lecz odnosi się do braku niezawisłości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w skutecznym ściganiu tych naruszeń. Po drugie, trzeba zadać pytanie, jakie byłyby konsekwencje w przypadku gdyby w procedurze z art. 7 TUE lub w wyroku TSUE stwierdzono naruszenie w danym państwie zasady niezawisłości sędziów. Czy realne jest przypuszczenie, że sterowalne politycznie sądy (prokuratura lub administracja) przestaną nimi być w kontekście wykorzystywania środków unijnych? Czy, w jakim stopniu i dlaczego strumień unijnej pomocy finansowej dla obu państw miałby w takiej sytuacji płynąć nieprzerwanie?

Z treści rozporządzenia wynika, że naruszenie praworządności w sposób ogólny może wpłynąć na sposób wykorzystywania przez dane państwo unijnych środków budżetowych tylko w sytuacji gdy ściganie korupcji i niegospodarności byłoby systemowo utrudnione i nieskuteczne wywołując straty finansowe dla unijnych zasobów budżetowych. Widać w tym rozwiązaniu podobieństwo do koncepcji sformułowanych w dwóch niedawnych wyrokach.

W wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., dotyczącym wykonywania Europejskiego Nakazu Aresztowania (ENA), przypomina się, że „wymóg niezawisłości sędziów wchodzi w zakres istotnej treści prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego” i ma znaczenie jako gwarancja praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, oraz „wartości wspólnych państwom członkowskim, określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości w postaci państwa prawnego”. Stosując dwustopniowy test wykonania ENA Trybunał zauważył jednak, że ustalone naruszenia niezawisłości sędziowskiej na poziomie ogólnym lub systemowym winno być potwierdzone w odniesieniu do konkretnej sprawy, ponieważ istnienie nieprawidłowości niekoniecznie musi przekładać się „na wszystkie rozstrzygnięcia sądów owego państwa członkowskiego w każdej konkretnej sprawie”[16].

Zachwyt tym wyrokiem ze strony polskiego ministerstwa sprawiedliwości winien być jednak umiarkowany, ponieważ w generalnej opinii władz polskich badanie niezawisłości sędziego jest niezgodne z prawem UE (ultra vires).

W drugiej sprawie, tym razem przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (ETPC), sąd (stosując trójstopniowy test) stwierdził, że w wyniku naruszenia procedury mianowania konkretnego sędziego doszło, w konkretnej rozpatrywanej przez niego sprawie, do naruszenia prawa do rzetelnego procesu przed sądem ustanowionym ustawą (art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – EKPC). Trybunał podkreślił jednak obiter dictum, że naruszenie praworządności nie w każdym przypadku (np. drobnych uchybień proceduralnych) prowadzić musi do takiego wniosku[17].

Konkludując, opinia polskiego rządu wskazująca na niezgodność omawianego rozporządzenia z unijnymi traktatami jest bałamutna[18].

 

Szersze horyzonty

 

W forsowanym przez Polskę i Węgry stanowisku ignoruje się fakt, że wyrażając zgodę na członkostwo w UE i przekazanie jej niektórych kompetencji, państwa akceptowały obowiązkową jurysdykcję unijnego sądu i wiążący charakter jego orzeczeń. TSUE pełni funkcję sądu konstytucyjnego (badania zgodności prawa unijnego z traktatami UE), a jednocześnie sądu najwyższego (ujednolicanie orzecznictwa).

Z orzecznictwa TSUE wynika, że interpretuje on i stosuje prawo Unii również w dziedzinach, w których państwo członkowskie zachowały swoją kompetencję. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez władze polskie w postępowaniach przed instytucjami UE taka praktyka pozbawiona jest podstaw prawnych.

Uznając kompetencję krajową w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, TSUE – w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne – ustosunkował się w wyroku z 2018 r. do kwestii ewentualnego naruszenia niezawisłości członków portugalskiego trybunału obrachunkowego. Zdaniem TSUE, państwo członkowskie powinno zapewnić, że organ orzekający w kwestii stosowania lub wykładni prawa Unii „spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE”, a dla „zagwarantowania tej ochrony rzeczą kluczową jest zachowanie niezawisłości takiego organu”. Pojęcie to oznacza, że „dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie” oraz że jest on chroniony „przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”[19].

W sprawach polskich, nie kwestionując kompetencji krajowej w obszarze organizacji systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed upływem ich kadencji oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do przedłużenia czynnej służby niektórych sędziów SN Polska narusza wiążące Polskę zobowiązania z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[20]. Wyrok ten Polska wykonała.

W kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności sędziowskiej stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii”. TSUE upoważnił jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do ustalenia statusu prawnego Izby Dyscyplinarnej[21]. Władze polskie uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. (zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne zagrożenie dla stabilności porządku prawnego)[22] oraz nie wykonują Postanowienia TSUE z kwietnia 2020 r.[23] Dodajmy na marginesie, że polska prokuratura próbuje wyciągać konsekwencje wobec sędziów za skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE.

Naruszenie przez Polskę niezawisłości sędziowskiej sugeruje również rzecznik generalny TSUE w opinii z 17 grudnia 2020 r.[24]

W orzecznictwie TSUE i innych sądów międzynarodowych nie brakuje podobnych rodzajowo przykładów, chociaż niezwiązanych z kwestią niezależności sędziowskiej.

Przykładem jest sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ w wyniku późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Po przystąpieniu Polski do UE sąd unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń należą do kompetencji państw członkowskich, jednak „z poszanowaniem prawa wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja, w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o naruszeniu przez Polskę prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 18 WE) stwierdzając przy okazji naruszenie zasady proporcjonalności[25].

Podobny przypadek to orzeczenie sądu unijnego w sprawie, dotyczące zakazanej przez prawo niemieckie służby kobiet w Bundeswehrze. Wprawdzie, zdaniem sądu, do kompetencji państw członkowskich „należy podejmowanie decyzji dotyczących organizacji ich sił zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje takie pozostają całkowicie poza zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie zasady proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań koniecznych i odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy krajowe, które „wykluczają w sposób ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni” pozostają w niezgodzie z prawem unijnym i naruszają dyrektywę Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia[26]. W konsekwencji RFN dokonała zmian w prawie krajowym.

Warto też uwzględnić obowiązkową jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Otóż Europejska Konwencja Praw Człowieka nie przewiduje prawa do aborcji i Trybunał nie orzeka w kwestii jej dopuszczalnego zakresu. Trybunał ustosunkował się natomiast do sposobu realizacji prawa do aborcji na podstawie polskiego ustawodawstwa. Stwierdzając jego niewłaściwe wykonywanie w wyniku zaniedbań legislacyjnych oraz praktyki placówek służby zdrowia Trybunał uznał, że Polska naruszyła przepisy Konwencji dotyczące prawa do poszanowania życia prywatnego oraz zakazu nieludzkiego traktowania (art. 3 i 8)[27].

Te i inne przykłady dowodzą działania Unii w ramach jej kompetencji i wykluczają zarzut ultra vires. Nie dochodzi też co do zasady do naruszenia art. 4 ust. 2 TUE przewidującego poszanowanie przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich oraz ich równości wobec traktatów[28].

Z praktyki tej wynika też, że podstawowe zasady demokracji i praworządności stanowią przedmiot międzynarodowoprawnych zobowiązań Polski i podlegają ocenie przez sądy międzynarodowe, których jurysdykcję Polska zaakceptowała. W tym względzie ignorancja po stronie władz polskich jest zjawiskiem niepokojącym.

 

***

 

Ustępując Polsce i Węgrom Unia wmanewrowała się w zaułek, z którego trudno wybrnąć i co nie pozostanie bez skutków dla kolejnych naruszeń praworządności[29]. Znaczenie uchwalonego rozporządzenia nie wydaje się być w tym względzie doniosłe, zwłaszcza w kontekście przeciągających się latami procedur w ramach art. 7 TUE lub trwających postępowań przeciwko Polsce przed TSUE.

Warto się wobec powyższego zastanowić nad ożywieniem rzadko stosowanego art. 259 TFUE, który dopuszcza wniesienie do TSUE przez jedno państwo skargi na drugie z tytułu naruszenia prawa UE, w tym fundamentalnych wartości figurujących w art. 2 TUE. Konstrukcja ta wydaje się być politycznie delikatna, lecz łatwiejsza od strony prawnej, bo zależna tylko od woli i inicjatywy organów jednego państwa[30].

Profesor Wojciech Sadurski pyta, kiedy skończy się czas, że „rządy Węgier i Polski będą nadal udawać, że respektują praworządność, a Komisja – że praworządność egzekwuje”[31]. Przyszłość pokaże, w jakim stopniu Konkluzje Rady Europejskiej będzie można uznać za zasłonę dymną[32], a w jakim zawiśnie nad nimi złowrogi cień polityki appeasement wobec reżimów „demokracji nieliberalnej”.

 

 

Jerzy Kranz

profesor Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, były ambasador w Republice Federalnej Niemiec.

---

[1]     Regulation of the European Parliament and of the Council on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget.

[2]     Szerzej W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020.

[3]     Artykuł 2 TUE: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego [rule of law], jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

[4]     Zob. szerzej Verfassungsblog – np. K.L. Scheppele, L. Pech, S. Platon, Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law, 13 December 2020 – zobacz na verfassungsblog/ ; A. Alemanno, M. Chamon, To Save the Rule of Law you Must Apparently Break It, 11 December 2020 – także verfassungsblog

[5]     J. Barcz, R. Grzeszczak, A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: weto – scenariusz wyprowadzenia Polski z Unii Europejskiej, Warszawa, 30 listopada 2020 r.

[6]     Szerzej na ten temat J. Kranz, O suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha, Monitor Konstytucyjny, 10 grudnia 2020 r.

[7]     J. Barcz, R. Grzeszczak, A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: Prawne i praktyczne aspekty interpretacji ustaleń Rady Europejskiej z 10 grudnia 2020 r., Warszawa, 17 grudnia 2020 r. - zobacz monitor konstytucyjny

[8]     Definicja praworządności pojawiła się już w 2014 r. zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności, 11.3.2014 r. (COM(2014) 158 final).

[9]     Zob. Council’s Legal Service Opinion, 25.10.2018 (13593/18). Obecna wersja uchwalonego rozporządzenia jest przez tę służbę w pełni akceptowana.

[10]    Zob. J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo, 2020, nr 9, s. 23-47; A. Wyrozumska, Wyrok FTK z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo, 2020, nr 9 s. 47-70. Zob. też Opinia rzecznika generalnego z 17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).

[11]    SN. Izba Dyscyplinarna, postanowienie z 23 września 2020 r. (II DO 52/20) – Izba uznała, że wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. (C-585/18, C-624/18 i C-625/18) „nie może być uznany za obowiązujący na gruncie polskiego porządku prawnego”.

[12]    J. Kranz, Entre l'influence et l'intervention. Certains aspects juridiques de l'assistance financière multilatérale, Frankfurt/M. 1994 ; id., Lomé, le dialogue et l'homme, Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nr 3, s. 451-479 ; id., Couleurs discrètes de l’assistance financière multilatérale, Verfassung und Recht in Übersee, 1988, nr 3, s. 342-373.

[13]    Zob. art. 177 TFUE oraz Rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17.12.2013 dotyczące między innymi zasad zarządzania finansowego i kontroli.

[14]    “(17) Środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są konieczne w szczególności w przypadkach, gdy inne procedury określone w ustawodawstwie Unii nie pozwoliłyby na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii. Unijne ustawodawstwo finansowe oraz mające zastosowanie przepisy sektorowe i finansowe przewidują różne sposoby ochrony budżetu Unii, w tym wstrzymanie, zawieszenie lub korekty finansowe, związane z nieprawidłowościami lub poważnymi uchybieniami w systemach zarządzania i kontroli”.

[15]    “I 2(d) The application of the mechanism will respect its subsidiary character. Measures under the mechanism will be considered only where other procedures set out in Union law, including under the Common Provisions Regulation, the Financial Regulation or infringement procedures under the Treaty, would not allow to protect the Union budget more effectively. 2(f) The triggering factors set out in the Regulation are to be read and applied as a closed list of homogenous elements and not be open to factors or events of a different nature. The Regulation does not relate to generalised deficiencies”.

[16]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 17 grudnia 2020 r .(sprawy połączone C‑354/20 PPU i C‑412/20 PPU), motywy 39, 42. W drugim etapie konieczne jest dokładne i konkretne zweryfikowanie sytuacji osobistej danej osoby, charakteru przestępstwa oraz kontekstu faktycznego wydania ENA, jak również oświadczeń przedstawicieli władz publicznych co do sposobu, w jaki należy rozstrzygnąć konkretną sprawę.

[17]    Wyrok ETPC z 1.12.2020 (wielka izba) w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18).

[18]    Zob. na przykład pkt (12) preambuły omawianego rozporządzenia: „Art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano wartość państwa prawnego określoną w art. 2 TUE, wymaga, by państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sądów. Zachowanie niezawisłości sądów ma zasadnicze znaczenie, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty”.

[19]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16), motywy 40, 41, 44.

[20]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca 2019 r. (C-619/18).

[21]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i C-625/18), pkt 75. 

[22]    Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18).

[23]    Postanowienie TSUE (wielka izba) z 8 kwietnia 2020 r. (C‑791/19 R).

[24]    Opinia rzecznika generalnego z 17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).

[25]    Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r. w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06), motywy 23, 24, 29, 46.

[26]    Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.

[27]    Europejski Trybunał Praw Człowieka – sprawy Tysiąc v. Polska (skarga nr 5410/03) – wyrok z 20 marca 2007 r.; R.R. v. Polska (nr 27617/04) – wyrok z 26 maja 2011 r.; P. i S. v. Polska (nr 57375/08) – wyrok z 30 października 2012 r.

[28]    Przykłady orzecznictwa zob. J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, wyd. 6, Warszawa 2020, s. 126-133. Zob. między innymi wyrok TSUE 5 czerwca 2018 r. w sprawie Coman (C-673/16): Chociaż państwa członkowskie mają prawo decydowania, czy chcą dopuścić możliwość zawierania małżeństw homoseksualnych, to nie mogą naruszać swobody pobytu obywatela Unii na swoim terytorium, odmawiając wydania jego mającemu tę samą płeć współmałżonkowi, będącemu obywatelem państwa nienależącego do Unii, pochodnego prawa pobytu na swoim terytorium.

[29]    “It is a serious achievement on Hungary’s and Poland’s part to drive EU institutions so far into mocking the rule of law in the spirit of defending it. Then again, this is exactly what illiberal constitutional engineering is about: using familiar constitutional and legal techniques for ends that subvert constitutionalism and the rule of law” – R. Uitz, Towards an EU Cast in the Hungarian and Polish Mould, 14 December 2020, na verfassungsblog ; zob. też ciekawe tło polityczno-gospodarcze C. Győry, Ein Freund, ein guter Freund, 22 December 2020, na https://verfassungsblog.de/ein-freund-ein-guter-freund/

[30]    Szerzej D. Kochenov, Biting Intergovernmentalism: The Case for the Reinvention of Article 259 TFEU to Make It a Viable Rule of Law Enforcement Tool, Jean Monnet Working Paper 11/2015, s. 1-25.

[31]    W. Sadurski, Bronić bezkarności jak suwerenności, 12 grudnia 2020 r. – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16522

[32]   K. Bachmann: „Żadnego kompromisu nie było. Była ugoda, w ramach której rządy Węgier i Polski robiły dobre miny do gry, w której od początku stały na straconych pozycjach i w którą same się wmanewrowały” – https://wyborcza.pl/7,75968,26600310,to-nie-kompromis-ani-remis-polska-i-wegry-sromotnie-przegraly.html