Jerzy Kranz
Weto czyli wyimaginowane
pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”
W ofensywie przeciwko rozporządzeniu Parlamentu
Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (UE) z 16 grudnia 2020 r. w sprawie
ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii[1]
pojawiły się publicznie zarzuty prawne Polski i Węgier. Cel obu państw polegał
na zablokowaniu procedowanego już od kilku lat projektu rozporządzenia, które
łączyłoby korzystanie ze środków unijnych z przestrzeganiem ogólnych zasad prawa
Unii, w tym praworządności.
Zarzuty te mają wątpliwą wartość merytoryczną, są niekiedy cyniczne
i urągają oczekiwanej od organów państwa powadze. W wypowiedziach publicznych,
adresowanych również do zagranicznych odbiorców, należy dołożyć większej
staranności w doborze stosowanych pojęć i argumentów. Tym bardziej, że chodzi o
dwa państwa, w których postępuje stopniowo demontaż praworządności[2] i
przeciwko którym toczą się wstępne postępowania o naruszenie podstawowych wartości
Unii (art. 7).
Z art. 7 TUE wynika legalność kontroli przez Unię przestrzegania
w danym państwie zasad określonych w art. 2 TUE[3], co
odnosi się do szerszego spektrum kryteriów niż tylko praworządność i dotyczy
naruszeń o poważnym, systemowym charakterze. Dopuszczalne jest stwierdzenie
(Rada i Rada Europejska), że istnieje ryzyko naruszenie tych zasad (procedura
wymagająca większości czterech piątych) albo że doszło do poważnego ich
naruszenia (wymóg jednomyślności), przy czym państwo oceniane nie bierze
udziału w głosowaniu i nie liczy się przy obliczaniu progu większości.
Do środków kontrolnych i dyscyplinujących zaliczyć należy
także skargi przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258, 259 TFUE) oraz
kierowane do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) pytania prejudycjalne. Odrębnym
i nowym środkiem jest omawiane rozporządzenie dotyczące warunkowości[4].
Co się tyczy weta, jest ono instytucją znaną prawu unijnemu
w przypadkach wymagających jednomyślności. Wetowanie pośrednie czyli szantaż
sprowadza się natomiast do nadużycia kompetencji[5].
Dochodzi do tego, gdy wetuje się projekt jednego aktu (wymagającego
jednomyślności) tylko w celu wymuszenia zmiany drugiego aktu, który nie wymaga
jednomyślności. Otóż Polska i Węgry nie negowały ani budżetu, ani nowego
funduszu odbudowy (uzgodnionych jednomyślnie przez Radę Europejską w lipcu
2020 r.), a jedynie samo rozporządzenie, uzgodnione większościowo przez
Radę. Nie mogąc zablokować rozporządzenia, groziły zablokowaniem budżetu i
funduszu.
Gra o suwerenność
„To
jest gra o suwerenność” Polski (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18
listopada 2020 r.). oraz zamiar „odebrania nam suwerenności” (Jarosław Kaczyński
- wielokrotnie).
„Nie
po to nasi przodkowie przelewali krew, żebyśmy za pieniądze mieli <oddawać
suwerenność Brukseli>” (sekretarz stanu w kancelarii premiera)
Na czele wspomnianych argumentów pojawił się zarzut
odbierania Polsce suwerenności[6]
przez UE. Pomówienie nie jest jasne, ponieważ autorzy posługują się terminem,
którego znaczenia nie precyzują i chyba niezbyt rozumieją. Chodzi najwyraźniej o
manipulowanie nastrojami w kontekście ewentualnych reakcji UE na naruszanie przez
Polskę i Węgry fundamentalnych zasad prawa Unii.
Biorąc pod uwagę wkład dwóch pań (Ursula von der Leyen i
Angela Merkel) w osiągnięte w ramach Rady Europejskiej porozumienie trudno
byłoby jednak trwać w przekonaniu, że państwem najbardziej zaangażowanym w
odbieranie Polsce suwerenności są Niemcy.
„Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki
ustrój mamy mieć w Polsce!”
„„Nie
będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce!”
(Prezydent RP, Andrzej Duda, 17 stycznia 2020 r.).
Ogromna
większość Polaków popiera to, „by inne państwa nie ingerowały w sprawy
wewnętrzne Polski. To nie są sprawy Berlina, Brukseli, Paryża czy innych stolic
europejskich” (Zbigniew Ziobro, minister sprawiedliwości, 24 listopada
2020 r.)
„Nikt
nie będzie nas zmuszał do realizacji cudzych wizji” (premier Mateusz Morawiecki
w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).
Marszałek
Sejmu (list z 7 grudnia 2020 r.) postrzega uchwałę holenderskich
parlamentarzystów domagających się pozwania Polski przez Holandię do TSUE jako naruszenie
zasady suwerenności oraz „próbę ingerencji (interfere) w relacje między
państwami członkowskimi UE oraz państw członkowskich i instytucji UE”.
Kolejny wytrych pojęciowy, to interwencja w sprawy
wewnętrzne (sferę wyłączną). Prawo międzynarodowe nie definiuje z góry zakresu
tej sfery, lecz pozwala określić jej granice i chroni ją przez zakaz
interwencji. W grę wchodzi tu konkretnie presja na dziedziny, w których Unia
nie ma kompetencji, a Polska obowiązków wynikających z prawa UE.
Polityka międzynarodowa to stała interakcja nacisków,
nieporozumieniem jest jednak sądzić, że każda próba wpływu (bez tytułu
prawnego) na sferę wyłączną jest interwencją i godzi w suwerenność państwa.
Polityka byłaby wówczas co do zasady nielegalna. Przymus wywierany na tę sferę
musi się charakteryzować brakiem rozsądnej i proporcjonalnej relacji między
celem a zastosowanymi środkami. Istota trudności sprowadza się w praktyce do określenia
podmiotu, który miałby oceniać zakres tzw. spraw wewnętrznych oraz zastosowane
środki nacisku. Sytuację w Unii ułatwia jednak obowiązkowa jurysdykcja TSUE
jako niezależnego organu sądowego. O tym, co należy do kompetencji Unii
rozstrzyga zatem TSUE.
Nie ulega wątpliwości, że posługiwanie się przez Unię legalnymi
środkami, jak na przykład uchwalenie rozporządzenia, skierowanie skargi do TSUE
(np. art. 258, 259 TFUE) oraz jego wiążące prawnie wyroki nie stanowią
interwencji. Na tym tle cytowany wyżej zarzut Marszałka Sejmu RP jawi się jako
niezwykle nowatorski i oryginalny.
Mgliste, niejasne, niekonkretne sformułowania i pojęcia
„Dopuszczenie
do tego, żeby w oparciu o mgliste, niejasne, niekonkretne, arbitralnie
stosowane zapisy rozporządzenia, które (…) będą mogły być zastosowane przeciwko
Polsce tylko na zasadzie politycznej …) może doprowadzić do rozpadu Unii
Europejskiej” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.)
Wspólna deklaracja premierów
Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The proposed conditionality (…)
applies vague definitions and ambiguous terms without clear criteria on which
sanctions can be based”.
Rozporządzenie
„nie spełniało kryteriów poprawnej legislacji i zawarto w nim wiele stwierdzeń
niejednoznacznych” (minister ds. europejskich Konrad Szymański, 15 grudnia
2020 r.)
Przedmiotem sporu stała się nie tyle sama warunkowość
unijnej pomocy finansowej, ile wprowadzenie do omawianego rozporządzenia
kryterium praworządności (premier Mateusz Morawiecki posługuje się terminem
„tzw. praworządność”). Spór zaistniał w dwojakim wymiarze. Po pierwsze, rzekomo
bezprawnego przyjęcia tego kryterium w kontekście budżetowym, ponieważ ocena
praworządności miałaby być ograniczona tylko do art. 7 TUE. Po drugie, operowania
w rozporządzeniu mglistymi, niejasnymi i niekonkretnymi przepisami, faworyzującymi
polityczną arbitralność brukselskiej oligarchii.
Polska i Węgry dążyły do wyłączenia kryterium praworządności
w kontekście uwarunkowania unijnych środków finansowych. Nawet uwzględniając Konkluzje
Rady Europejskiej (10/11 grudnia 2020 r.)[7] celu
tego nie udało się zrealizować, ponieważ tekst projektu rozporządzenia (z 6 listopada
2020 r.) pozostał niezmieniony. Fałszywe jest stwierdzenie, że Konkluzje „są
trwałym aktem prawa europejskiego, są bliskie prawu pierwotnemu, traktatom w
tym sensie, że są ponad rozporządzeniami” (premier RP).
Rozporządzenie definiuje zasadę praworządności i określa zakres
jej naruszeń jako obejmujących gamę różnych zjawisk[8].
Art. 1. Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne
do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w
państwach członkowskich.
Art. 2.
Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące
definicje:
a)
„państwo prawne” [the rule of law] odnosi się do wartości Unii
wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza
przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia
prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz
wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru
sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w
odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację
i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający
pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art.2 TUE;
Art. 3. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia na naruszenie
zasad państwa prawnego może wskazywać:
a) zagrożenie
niezawisłości sądownictwa; b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym
decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich
decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i
ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub
niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów; c) ograniczanie
dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy
proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego
prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i
popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z
nimi kar.
Wbrew opinii rządu RP pojęcie praworządności nie jest zatem mgliste
lub niejasne. Zarzut taki wydaje się tym bardziej wątpliwy, że udzielając
odpowiednich wyjaśnień Polska uczestniczy we wszczętej przeciw niej (lecz
niezakończonej) procedurze z art. 7 TUE. Ponadto, w uchwale Sejmu RP z 19
listopada 2020 r. wspierającej działania Rady Ministrów w zakresie
negocjacji budżetowych w Unii Europejskiej, Sejm „odnotowuje i przypomina, że
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym i suwerennym państwem prawa”. Należy
domniemywać, że pojęcia te nie są dla posłów niejasne i niekonkretne.
Całkowicie bezpodstawny jest natomiast pogląd, że w braku unijnej
definicji pojęć niedookreślonych (np. praworządność, godność, tożsamość
narodowa) definicje przyjęte w poszczególnych państwach UE mają równoprawny
status i podlegają jednostronnej interpretacji przez każde z nich.
Domaganie się przez Polskę i Węgry, aby sprecyzować pojęcie
praworządności nie ma uzasadnienia – prawo Unii, a także polska Konstytucja i
polskie prawo pełne są tego rodzaju pojęć. Posługiwanie się w tekstach prawnych
zwrotami niedookreślonymi lub nieostrymi jest zamierzone przez prawodawcę i
znane wszystkim systemom prawnym. Niekiedy doprecyzowuje się znaczenie takich
pojęć, jednak nie w każdym przypadku jest to możliwe, a niekiedy bywa wręcz
niewskazane. Jest to działanie świadome w celu stworzenia pewnego marginesu
oceny faktów i/lub marginesu wyboru konsekwencji prawnych, co jednak nie
oznacza dowolności.
Zwrot niedookreślony ma niewyraźną treść, niejasne znaczenie
(np. poważny, rozsądny, niezwłocznie, niezależny), wiążące się niekiedy
z nieostrością, czyli niepewnością, co wchodzi w zakres danej nazwy, utrudniając
stwierdzenie co jest (nie jest) jej desygnatem (np. godność, praworządność, sprawiedliwość,
suwerenność, zmrok; wysoki, równy, ciepły). Wariantem są tu tzw. klauzule
generalne odsyłające do ocen o charakterze pozaprawnym, które czynią stosowanie
prawa bardziej elastycznym i dostosowanym społecznie (np. dobra wiara,
słuszny interes, dobro dziecka).
Podsumowując, oficjalny zarzut, że rozporządzenie „nie
spełniało kryteriów poprawnej legislacji” jest mało poważny. Chodziło o coś
zupełnie innego.
Arbitralne decyzje brukselskich oligarchów bez
demokratycznej legitymacji
„Unia,
gdzie jest europejska oligarchia, która karze tych dzisiaj słabszych i wciska
ich do kąta, to nie jest Unia Europejska, do której wchodziliśmy, i to nie jest
Unia Europejska, która ma przed sobą przyszłość. (…) Praworządność i łamanie
praworządności stały się w Unii Europejskiej pałką propagandową” (premier Mateusz
Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).
Procedura kontrolna przewidziana w rozporządzeniu jest
szczegółowa i wieloszczeblowa (art. 6 – 8). Począwszy od wniosku
Komisji składanego Radzie po kontakcie z państwem naruszającym praworządność, przez
obowiązek informowania Parlamentu Europejskiego, a następnie ostateczną decyzję
Rady podjętą kwalifikowaną większością (z ewentualnością zmiany propozycji Komisji,
a także krótkotrwałego przedyskutowania w Radzie Europejskiej), a wreszcie
kontrola sądowa czyli zaskarżenie decyzji Rady (nie Komisji) do TSUE. Takich
procedur nie ma w żadnej międzynarodowej organizacji finansowej.
Twierdzenie, że jest to niedemokratyczna, arbitralna i
upolityczniona procedura (deficyt demokracji) brukselskiej oligarchii, która
czyni z praworządności pałkę propagandową świadczy o nieumiejętności zrozumienia
tekstu rozporządzenia oraz wyjątkowym zakłamaniu.
Czy i jaka demokracja jest możliwa w strukturach organizacji
międzynarodowych? Czego dotyczy tzw. deficyt demokracji w Unii – w porównaniu z
czym?
Modele demokracji w państwie i w Unii nie będą identyczne,
lecz mogą się dobrze uzupełniać. W UE mamy w istocie do czynienia nie tyle z deficytem
demokracji, ile z nieuchronną różnicą między demokracją w państwie i w
relacjach międzynarodowych, a także z deficytem polityki. Wbrew pozorom Unia nie
osłabia państwa, ponieważ sprawne państwa są gwarantem jej sukcesu. Państwa i
ich narody nie są w Unii zagrożone, a integracja europejska utrudnia ich
izolację lub peryferyzację oraz umacnia ich bezpieczeństwo i dobrobytu. Unia
jest bez wątpienia próbą oryginalnego podejścia do problemu demokracji w
relacjach międzynarodowych.
Warto się zatem zastanowić, czy konstrukcja unijna jest tak
mało demokratyczna, a jeśli tak, to jak ją naprawić? Co w tej kwestii miałby do
zaproponowania rząd RP?
Rozporządzenie niezgodne z traktatami
Wspólna deklaracja premierów
Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The procedure for the protection
of those values is stipulated by Article 7 of the Treaty. We stand on the basis
of legality and therefore defend the status quo as contained in the Treaties. (…) The proposed conditionality circumvents the
Treaty”.
Sprawa podstawy prawnej rozporządzenia wydaje się obecnie
bezsporna – trudno tu Unii zarzucić działanie ultra vires. Jest nią art.
322(1)(a) TFUE dotyczący zasad finansowych określających warunki uchwalania i
wykonywania budżetu oraz kontrolowania rachunków.
Dążąc do osłabienia projektu rozporządzenia Polska i Węgry
próbowały podważyć lub ograniczyć jego treść wskazując na procedurę z
art. 7 TUE jako lex specialis – rzekomo jedyną, pozwalającą Radzie
lub Radzie Europejskiej stwierdzić ryzyko zagrożenia lub naruszenie
praworządności. Brak jednak dowodów, że art. 7 TUE jest procedurą wyłączną.
Powoływanie się przez polskie kręgi rządowe na opinie służby prawnej Rady
dotyczące uprzedniej wersji rozporządzenia (z 2018 r.) jest
nadużyciem[9].
Oczywiste jest natomiast, że niezależnymi od art. 7 TUE
instrumentami kontroli przestrzegania prawa UE są skargi kierowane do TSUE
przez Komisję lub przez jedno z państw o naruszenie prawa Unii przez inne
państwo członkowskie (art. 258, 259 TFUE), a także pytania prejudycjalne
do TSUE zadawane przez sądy krajowe.
Skoro nie ulega wątpliwości, że Unia posiada kompetencję do
kontroli przestrzegania praworządności w ogóle, a szczegółowo również w
odniesieniu do wykorzystywania jej środków budżetowych, to Polska i Węgry skoncentrowały
się (z umiarkowanym sukcesem) na „wybijaniu zębów” kolejnym projektom
rozporządzenia. Podczas posiedzenia w dniach 10-11 grudnia 2020 r. Rada
Europejska nie zmieniła osłabionej już treści ostatniego projektu
rozporządzenia, jednak uzgodnione w jej Konkluzjach dodatkowe elementy
odwlekają i ograniczają jego zastosowanie. Rozporządzenie jest od strony
dowodowej i proceduralnej skomplikowane, wielostopniowe i zachowawcze, a tym
samym z ograniczonymi szansami na skuteczne ograniczenie pomocy finansowej dla reżimów
autorytarnych.
Uchwalone przez Radę i Parlament Europejski (przy sprzeciwie
Polski i Węgier) rozporządzenie jest w opinii obu tych państw niezgodne z
prawem UE. Konkluzje Rady Europejskiej nie mogą jednak sanować jego rzekomej
nieważności i dopiero TSUE w wyroku dotyczącym zapowiedzianej skargi Polski i
Węgier (art. 263 TFUE) ma rozstrzygnąć tę kwestię. Ciekawe, czy Polska
zaakceptuje ten wyrok, czy też – przywołując wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego (FTK) z 5 maja 2020 r.[10]
– wysunie zarzut niezgodności z traktatowym zakresem powierzonych Unii przez
państwa kompetencji (ultra vires)[11].
Kwestia warunkowości (conditionality) jest
oczywistością w przypadku udzielania pomocy finansowej przez organizacje
międzynarodowe[12].
Nie sposób kwestionować jej na różnych polach unijnego wsparcia, gdzie
przewiduje się również niezależne instrumenty sankcyjne, dotyczące na przykład europejskich
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI[13]).
Do kryteriów unijnej pomocy finansowej zalicza się również elementy figurujące
w art. 2, w tym przestrzeganie praw człowieka lub praworządność, czego
dowodem jest omawiane rozporządzenie.
W swojej treści rozporządzenie ogranicza się do sfery
budżetowej (pomocy finansowej) UE. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1:
Odpowiednie
środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że
naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub
stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na
należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów
finansowych Unii.
W ust. 2 art. 4 wymienia się przejawy naruszania
praworządności, w tym przykładowo: – funkcjonowania
organów przeprowadzających kontrole finansowe, monitorowanie i audyt oraz
właściwe funkcjonowanie skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania
finansami i rozliczalności; – funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i
prokuratury w związku z postępowaniami przygotowawczymi i ściganiem nadużyć
finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii
związanych z wykonaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii;
– skutecznej kontroli sądowej przez niezawisłe sądy działań lub zaniechań
organów.
W tym kontekście pojawiają się pewne wątpliwości. Otóż
rozporządzenie akcentuje konieczność przestrzegania zasad z art. 2
TUE w celu ochrony interesów budżetowych UE. W jego preambule (pkt 2, 6, 13)
podkreśla się ścisły związek między praworządnością i zarządzaniem unijnymi
środkami finansowymi przez państwa, odnosząc naruszenia tej zasady do
przypadków pojedynczych oraz szerszych praktyk krajowych władz publicznych
(pkt 15).
Zarówno w preambule rozporządzenia (pkt 17)[14],
jak i w Konkluzjach Rady Europejskiej[15]
(pkt I 2d) stwierdza się jednak pomocniczy (subsydiarny) charakter
rozporządzenia. Znaczy to, że znajdzie ono zastosowanie dopiero wtedy, gdy inne
unijne, sektorowe instrumenty kontroli okazałyby się niewystarczające. Ponadto,
stwierdzenie zagrożenia albo naruszenia praworządności nie wystarcza dla
uruchomienia mechanizmu sankcyjnego, niezbędny jest bowiem bezpośredni związek
tego naruszenia z negatywnymi skutkami dla unijnych interesów finansowych, a
środki dyscyplinujące mają przestrzegać zasady proporcjonalności (pkt I 2e
Konkluzji, art. 4 ust. 1 rozporządzenia). Sformułowane w
rozporządzeniu przyczyny zastosowania środków zaradczych „należy odczytywać i
stosować jako zamknięty wykaz jednorodnych elementów i nie mogą być otwarte na
czynniki lub zdarzenia o innym charakterze”. Rozporządzenie nie dotyczy
uogólnionych braków (generalised deficiencies)” (pkt I 2f
Konkluzji).
W świetle powyższych elementów przepisy te mogą oddziaływać
hamująco na stosowanie rozporządzenia. Czy, w obecnej postaci, okaże się ono przydatne?
Zdaniem premiera RP, „środki budżetowe są chronione przed
nadużyciami finansowymi, korupcją, konfliktem interesów, a samo ustalenie,
że doszło do naruszenia zasady państwa prawnego nie wystarczy do uruchomienia
mechanizmu blokowania środków finansowych dla państw członkowskich. (…) Tutaj
mamy budżet i ochronę budżetu, a tutaj mamy tzw. praworządność – jest ścisła
linia demarkacyjna”.
Opinię tę opatrzyć należy dwoma uwagami. Po pierwsze, zgodnie
z rozporządzeniem, naruszenie praworządności nie polega na samej korupcji lub
innych przestępstwach przy podziale środków lub zarządzaniu nimi, lecz odnosi
się do braku niezawisłości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w skutecznym
ściganiu tych naruszeń. Po drugie, trzeba zadać pytanie, jakie byłyby
konsekwencje w przypadku gdyby w procedurze z art. 7 TUE lub w wyroku
TSUE stwierdzono naruszenie w danym państwie zasady niezawisłości sędziów. Czy
realne jest przypuszczenie, że sterowalne politycznie sądy (prokuratura lub
administracja) przestaną nimi być w kontekście wykorzystywania środków unijnych?
Czy, w jakim stopniu i dlaczego strumień unijnej pomocy finansowej dla obu
państw miałby w takiej sytuacji płynąć nieprzerwanie?
Z treści rozporządzenia wynika, że naruszenie praworządności
w sposób ogólny może wpłynąć na sposób wykorzystywania przez dane państwo
unijnych środków budżetowych tylko w sytuacji gdy ściganie korupcji i
niegospodarności byłoby systemowo utrudnione i nieskuteczne wywołując straty
finansowe dla unijnych zasobów budżetowych. Widać w tym rozwiązaniu
podobieństwo do koncepcji sformułowanych w dwóch niedawnych wyrokach.
W wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., dotyczącym
wykonywania Europejskiego Nakazu Aresztowania (ENA), przypomina się, że „wymóg
niezawisłości sędziów wchodzi w zakres istotnej treści prawa podstawowego do
rzetelnego procesu sądowego” i ma znaczenie jako gwarancja praw, jakie
jednostki wywodzą z prawa Unii, oraz „wartości wspólnych państwom członkowskim,
określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości w postaci państwa
prawnego”. Stosując dwustopniowy test wykonania ENA Trybunał zauważył jednak,
że ustalone naruszenia niezawisłości sędziowskiej na poziomie ogólnym lub
systemowym winno być potwierdzone w odniesieniu do konkretnej sprawy, ponieważ
istnienie nieprawidłowości niekoniecznie musi przekładać się „na wszystkie
rozstrzygnięcia sądów owego państwa członkowskiego w każdej konkretnej sprawie”[16].
Zachwyt tym wyrokiem ze strony polskiego ministerstwa
sprawiedliwości winien być jednak umiarkowany, ponieważ w generalnej opinii
władz polskich badanie niezawisłości sędziego jest niezgodne z prawem UE (ultra
vires).
W drugiej sprawie, tym razem przed Europejskim Trybunałem Praw
Człowieka (ETPC), sąd (stosując trójstopniowy test) stwierdził, że w wyniku
naruszenia procedury mianowania konkretnego sędziego doszło, w konkretnej
rozpatrywanej przez niego sprawie, do naruszenia prawa do rzetelnego procesu
przed sądem ustanowionym ustawą (art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka – EKPC). Trybunał podkreślił jednak obiter dictum, że
naruszenie praworządności nie w każdym przypadku (np. drobnych uchybień
proceduralnych) prowadzić musi do takiego wniosku[17].
Konkludując, opinia polskiego rządu wskazująca na
niezgodność omawianego rozporządzenia z unijnymi traktatami jest bałamutna[18].
Szersze horyzonty
W forsowanym przez Polskę i Węgry stanowisku ignoruje się fakt,
że wyrażając zgodę na członkostwo w UE i przekazanie jej niektórych kompetencji,
państwa akceptowały obowiązkową jurysdykcję unijnego sądu i wiążący charakter
jego orzeczeń. TSUE pełni funkcję sądu konstytucyjnego (badania zgodności prawa
unijnego z traktatami UE), a jednocześnie sądu najwyższego (ujednolicanie
orzecznictwa).
Z orzecznictwa TSUE wynika, że interpretuje on i stosuje
prawo Unii również w dziedzinach, w których państwo członkowskie zachowały
swoją kompetencję. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez
władze polskie w postępowaniach przed instytucjami UE taka praktyka pozbawiona
jest podstaw prawnych.
Uznając kompetencję krajową w dziedzinie organizacji wymiaru
sprawiedliwości, TSUE – w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne – ustosunkował
się w wyroku z 2018 r. do kwestii ewentualnego naruszenia
niezawisłości członków portugalskiego trybunału obrachunkowego. Zdaniem TSUE, państwo
członkowskie powinno zapewnić, że organ orzekający w kwestii stosowania lub
wykładni prawa Unii „spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony sądowej
zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE”, a dla
„zagwarantowania tej ochrony rzeczą kluczową jest zachowanie niezawisłości takiego
organu”. Pojęcie to oznacza, że „dany organ wypełnia swe zadania sądownicze
w pełni autonomicznie” oraz że jest on chroniony „przed ingerencją
i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego
członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”[19].
W sprawach polskich, nie kwestionując kompetencji krajowej w
obszarze organizacji systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że
obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed
upływem ich kadencji oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do
przedłużenia czynnej służby niektórych sędziów SN Polska narusza wiążące Polskę
zobowiązania z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[20].
Wyrok ten Polska wykonała.
W kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności
sędziowskiej stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości
w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż
przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek
dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii”. TSUE upoważnił
jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do ustalenia statusu
prawnego Izby Dyscyplinarnej[21].
Władze polskie uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia
2019 r. (zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne
zagrożenie dla stabilności porządku prawnego)[22]
oraz nie wykonują Postanowienia TSUE z kwietnia 2020 r.[23] Dodajmy
na marginesie, że polska prokuratura próbuje wyciągać konsekwencje wobec
sędziów za skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE.
Naruszenie przez Polskę niezawisłości sędziowskiej sugeruje
również rzecznik generalny TSUE w opinii z 17 grudnia 2020 r.[24]
W orzecznictwie TSUE i innych sądów międzynarodowych nie
brakuje podobnych rodzajowo przykładów, chociaż niezwiązanych z kwestią
niezależności sędziowskiej.
Przykładem jest sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ
w wyniku późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Po
przystąpieniu Polski do UE sąd unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń
należą do kompetencji państw członkowskich, jednak „z poszanowaniem prawa
wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto
wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja,
w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie
do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o
naruszeniu przez Polskę prawa do
swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich
(art. 18 WE) stwierdzając przy okazji naruszenie zasady
proporcjonalności[25].
Podobny przypadek to orzeczenie sądu unijnego w sprawie,
dotyczące zakazanej przez prawo niemieckie służby kobiet w Bundeswehrze. Wprawdzie,
zdaniem sądu, do kompetencji państw członkowskich „należy podejmowanie decyzji
dotyczących organizacji ich sił zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje
takie pozostają całkowicie poza zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie
zasady proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i
mężczyzn wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań
koniecznych i odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy
krajowe, które „wykluczają w sposób
ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni” pozostają w niezgodzie z prawem
unijnym i naruszają dyrektywę Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet
i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia[26].
W konsekwencji RFN dokonała zmian w prawie krajowym.
Warto też uwzględnić obowiązkową jurysdykcję Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Otóż Europejska Konwencja Praw Człowieka
nie przewiduje prawa do aborcji i Trybunał nie orzeka w kwestii jej
dopuszczalnego zakresu. Trybunał ustosunkował się natomiast do sposobu
realizacji prawa do aborcji na podstawie polskiego ustawodawstwa. Stwierdzając
jego niewłaściwe wykonywanie w wyniku zaniedbań legislacyjnych oraz praktyki
placówek służby zdrowia Trybunał uznał, że Polska naruszyła przepisy Konwencji
dotyczące prawa do poszanowania życia prywatnego oraz zakazu nieludzkiego
traktowania (art. 3 i 8)[27].
Te i inne przykłady dowodzą działania Unii w ramach jej
kompetencji i wykluczają zarzut ultra vires. Nie dochodzi też co do
zasady do naruszenia art. 4 ust. 2 TUE przewidującego poszanowanie
przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich oraz ich równości wobec
traktatów[28].
Z praktyki tej wynika też, że podstawowe zasady demokracji i
praworządności stanowią przedmiot międzynarodowoprawnych zobowiązań Polski i podlegają
ocenie przez sądy międzynarodowe, których jurysdykcję Polska zaakceptowała. W
tym względzie ignorancja po stronie władz polskich jest zjawiskiem niepokojącym.
***
Ustępując Polsce i Węgrom Unia wmanewrowała się w zaułek, z
którego trudno wybrnąć i co nie pozostanie bez skutków dla kolejnych naruszeń
praworządności[29].
Znaczenie uchwalonego rozporządzenia nie wydaje się być w tym względzie
doniosłe, zwłaszcza w kontekście przeciągających się latami procedur w ramach
art. 7 TUE lub trwających postępowań przeciwko Polsce przed TSUE.
Warto się wobec powyższego zastanowić nad ożywieniem rzadko
stosowanego art. 259 TFUE, który dopuszcza wniesienie do TSUE przez jedno
państwo skargi na drugie z tytułu naruszenia prawa UE, w tym fundamentalnych
wartości figurujących w art. 2 TUE. Konstrukcja ta wydaje się być politycznie
delikatna, lecz łatwiejsza od strony prawnej, bo zależna tylko od woli i
inicjatywy organów jednego państwa[30].
Profesor Wojciech Sadurski pyta, kiedy skończy się czas, że
„rządy Węgier i Polski będą nadal udawać, że respektują praworządność, a
Komisja – że praworządność egzekwuje”[31].
Przyszłość pokaże, w jakim stopniu Konkluzje Rady Europejskiej będzie można
uznać za zasłonę dymną[32],
a w jakim zawiśnie nad nimi złowrogi cień polityki appeasement wobec
reżimów „demokracji nieliberalnej”.
Jerzy Kranz
profesor Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, były
podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, były ambasador w
Republice Federalnej Niemiec.
[1] Regulation
of the European Parliament and of the Council on a general regime of
conditionality for the protection of the Union budget.
[2]
Szerzej W. Sadurski, Polski
kryzys konstytucyjny, Łódź 2020.
[3]
Artykuł 2 TUE: „Unia opiera się na
wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji,
równości, państwa prawnego [rule of law], jak również poszanowania praw
człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne
Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie,
niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości
kobiet i mężczyzn”.
[4] Zob.
szerzej Verfassungsblog – np. K.L. Scheppele, L. Pech, S. Platon,
Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law, 13 December
2020 – zobacz na verfassungsblog/
; A. Alemanno, M. Chamon, To Save the Rule of Law you Must Apparently
Break It, 11 December 2020 – także verfassungsblog
[5]
J. Barcz, R. Grzeszczak,
A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: weto
– scenariusz wyprowadzenia Polski z Unii Europejskiej, Warszawa, 30 listopada
2020 r.
[6]
Szerzej na ten temat J. Kranz, O
suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha, Monitor Konstytucyjny,
10 grudnia 2020 r.
[7]
J. Barcz, R. Grzeszczak,
A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: Prawne
i praktyczne aspekty interpretacji ustaleń Rady Europejskiej z 10 grudnia
2020 r., Warszawa, 17 grudnia 2020 r. - zobacz monitor konstytucyjny
[8]
Definicja praworządności pojawiła się
już w 2014 r. zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Nowe
ramy UE na rzecz umocnienia praworządności, 11.3.2014 r. (COM(2014) 158 final).
[9] Zob.
Council’s Legal Service Opinion, 25.10.2018 (13593/18). Obecna wersja
uchwalonego rozporządzenia jest przez tę służbę w pełni akceptowana.
[10]
Zob. J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok
w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo, 2020, nr 9,
s. 23-47; A. Wyrozumska, Wyrok FTK z 5.05.2020 r. w świetle
podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo
i Prawo, 2020, nr 9 s. 47-70. Zob. też Opinia rzecznika generalnego z
17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J.
przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).
[11]
SN. Izba Dyscyplinarna, postanowienie z
23 września 2020 r. (II DO 52/20) – Izba uznała, że wyrok TSUE z 19 listopada
2019 r. (C-585/18, C-624/18 i C-625/18) „nie może być uznany za obowiązujący
na gruncie polskiego porządku prawnego”.
[12] J. Kranz,
Entre l'influence et l'intervention. Certains aspects juridiques de
l'assistance financière multilatérale, Frankfurt/M. 1994 ; id., Lomé, le
dialogue et l'homme, Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nr 3, s. 451-479 ;
id., Couleurs discrètes de l’assistance financière multilatérale, Verfassung
und Recht in Übersee, 1988, nr 3, s. 342-373.
[13]
Zob. art. 177 TFUE oraz Rozporządzenie
PE i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17.12.2013 dotyczące między innymi zasad zarządzania
finansowego i kontroli.
[14]
“(17) Środki przewidziane w niniejszym
rozporządzeniu są konieczne w szczególności w przypadkach, gdy inne procedury określone
w ustawodawstwie Unii nie pozwoliłyby na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii.
Unijne ustawodawstwo finansowe oraz mające zastosowanie przepisy sektorowe i
finansowe przewidują różne sposoby ochrony budżetu Unii, w tym wstrzymanie,
zawieszenie lub korekty finansowe, związane z nieprawidłowościami lub poważnymi
uchybieniami w systemach zarządzania i kontroli”.
[15] “I 2(d)
The application of the mechanism will respect its subsidiary character.
Measures under the mechanism will be considered only where other procedures set
out in Union law, including under the Common Provisions Regulation, the
Financial Regulation or infringement procedures under the Treaty, would not
allow to protect the Union budget more effectively. 2(f) The triggering factors
set out in the Regulation are to be read and applied as a closed list of
homogenous elements and not be open to factors or events of a different nature.
The Regulation does not relate to generalised deficiencies”.
[16]
Wyrok TSUE (wielka izba) z 17
grudnia 2020 r .(sprawy połączone C‑354/20 PPU i C‑412/20 PPU), motywy 39,
42. W drugim etapie konieczne jest dokładne i konkretne zweryfikowanie
sytuacji osobistej danej osoby, charakteru przestępstwa oraz kontekstu
faktycznego wydania ENA, jak również oświadczeń przedstawicieli władz
publicznych co do sposobu, w jaki należy rozstrzygnąć konkretną sprawę.
[17]
Wyrok ETPC z 1.12.2020 (wielka izba) w
sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18).
[18]
Zob. na przykład pkt (12) preambuły
omawianego rozporządzenia: „Art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano wartość
państwa prawnego określoną w art. 2 TUE, wymaga, by państwa członkowskie
zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w
dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej
kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną
cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sądów. Zachowanie niezawisłości
sądów ma zasadnicze znaczenie, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi
Karty”.
[19]
Wyrok TSUE (wielka izba) z 27
lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses
przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16), motywy 40, 41, 44.
[20]
Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca
2019 r. (C-619/18).
[21]
Wyrok TSUE (wielka izba)
z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in.
(Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i
C-625/18), pkt 75.
[22]
Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO
7/18).
[23]
Postanowienie TSUE (wielka izba) z 8
kwietnia 2020 r. (C‑791/19 R).
[24]
Opinia rzecznika generalnego z
17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J.
przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).
[25]
Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r.
w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06), motywy 23, 24, 29,
46.
[26]
Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja
Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.
[27]
Europejski Trybunał Praw Człowieka – sprawy
Tysiąc v. Polska (skarga nr 5410/03) – wyrok z 20 marca
2007 r.; R.R. v. Polska (nr 27617/04) – wyrok z
26 maja 2011 r.; P. i S. v. Polska
(nr 57375/08) – wyrok z 30 października 2012 r.
[28]
Przykłady orzecznictwa zob.
J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii
Europejskiej, wyd. 6, Warszawa 2020, s. 126-133. Zob. między innymi
wyrok TSUE 5 czerwca 2018 r. w sprawie Coman (C-673/16): Chociaż
państwa członkowskie mają prawo decydowania, czy chcą dopuścić możliwość
zawierania małżeństw homoseksualnych, to nie mogą naruszać swobody pobytu
obywatela Unii na swoim terytorium, odmawiając wydania jego mającemu tę samą
płeć współmałżonkowi, będącemu obywatelem państwa nienależącego do Unii,
pochodnego prawa pobytu na swoim terytorium.
[29] “It is a serious achievement on Hungary’s and Poland’s part to
drive EU institutions so far into mocking the rule of law in the spirit of
defending it. Then again, this is exactly what illiberal constitutional
engineering is about: using familiar constitutional and legal techniques for
ends that subvert constitutionalism and the rule of law” – R. Uitz,
Towards an EU Cast in the Hungarian and Polish Mould, 14 December 2020, na verfassungsblog ; zob. też ciekawe tło polityczno-gospodarcze
C. Győry, Ein Freund, ein guter Freund, 22 December 2020, na https://verfassungsblog.de/ein-freund-ein-guter-freund/
[30] Szerzej D. Kochenov, Biting Intergovernmentalism: The Case
for the Reinvention of Article 259 TFEU to Make It a Viable Rule of Law
Enforcement Tool, Jean Monnet Working Paper 11/2015, s. 1-25.
[31]
W. Sadurski, Bronić bezkarności
jak suwerenności, 12 grudnia 2020 r. –
https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16522
[32] K. Bachmann: „Żadnego kompromisu nie
było. Była ugoda, w ramach której rządy Węgier i Polski robiły dobre miny do
gry, w której od początku stały na straconych pozycjach i w którą same się
wmanewrowały” – https://wyborcza.pl/7,75968,26600310,to-nie-kompromis-ani-remis-polska-i-wegry-sromotnie-przegraly.html
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz