O suwerenności czyli przyczynek do
teorii wytrycha
W opinii polityków obozu rządzącego mamy do czynienia z zamiarem
„odebrania nam suwerenności”, której będziemy bronić za wszelką cenę (prezes
PiS Jarosław Kaczyński).
Zdaniem premiera jest to „gra o suwerenność (…) gra o samostanowienie, o autonomiczność, o niezawisłość. Według innych głosów, nie po to nasi przodkowie przelewali krew, żebyśmy za pieniądze mieli „oddawać suwerenność Brukseli” (sekretarz stanu w kancelarii premiera). W innych kontekstach „Polska przez wiele lat żyła w sytuacji państwa niesuwerennego”, lecz przekopanie kanału przez Mierzeję Wiślaną oznacza, że „także na tych ziemiach mamy pełną suwerenność” (prezes PiS). Uchwała Izby Reprezentantów Niderlandów wzywającą holenderski rząd do zaskarżenia Polski do TSUE została zakwalifikowana przez Marszałek Sejmu jako naruszenie zasady suwerenności oraz próbę ingerencji w relacje między państwami UE.
W kontekście tej pojęciowej kakofonii nie wiadomo, co
autorzy mają na myśli. Warto zatem podjąć próbę sprecyzowania nadużywanych i wieloznacznych
terminów. Akceptowalne do pewnego stopnia w potocznych dyskusjach dyletanckie posługiwanie
się pojęciem suwerenności wydaje się w kontekście istotnego sporu prawnego z
Unią mało poważne.
2. Stabilność,
dobrobyt i bezpieczeństwo państw nie zależą dziś jedynie od sytuacji i polityki
wewnętrznej, lecz w coraz większym stopniu od międzynarodowego otoczenia. Współczesne państwo i gospodarka nie są w stanie
rozwijać się tylko narodowo. Zagrożenia i szanse mają obecnie charakter
transgraniczny. Procesy integracyjne są świadomym wyborem politycznym i zwiększają
możliwości państw przez działanie wspólne. Rozwój
prawa międzynarodowego oraz uwikłanie procesów decyzyjnych w sieć powiązań i
międzynarodowego zarządzania stanowią wyzwanie dla tradycyjnej roli państwa. Dokonuje się swoista,
chociaż niekompletna redystrybucja władzy i wpływów między aktorami sceny
międzynarodowej.
Istota
współczesnego państwa jako podmiotu prawnego wyraża się w charakterze i sposobie
wykonywania władzy. Państwo (lub organizacja międzynarodowa) działa przez swoje organy na
podstawie i w ramach norm materialnych i proceduralnych, z których wynikają
określone kompetencje. Pojęcie kompetencji ma podstawowe znaczenie dla
struktury władzy i dla legalności jej wykonywania. Działanie bez podstawy kompetencyjnej jest
nielegalne (ultra vires), natomiast
działanie wbrew celowi, dla którego kompetencja została przyznana określa się
mianem nadużycia kompetencji.
Kompetencja to określona prawem krajowym lub międzynarodowym zdolność wykonywania władzy publicznej
wobec określonych podmiotów, przedmiotów lub sytuacji. W tych ramach
mamy do czynienia z uprawnieniami i obowiązkami konkretnych organów. Państwa i jego władzy nie definiujemy jednak
przez ilość i zakres posiadanych kompetencji (w każdym przypadku zmiennych i
zależnych od stanu zobowiązań i regulacji prawnej), lecz przez specyficzny (suwerenny)
charakter tej władzy. Suwerenność należy postrzegać jako jakościowy (nie ilościowy) atrybut państwa, wyrażający
wyłączność, pełnię i autonomię jego władzy (kompetencji).
Wyłączność
oznacza, iż na terytorium danego państwa funkcjonują struktura władzy
politycznej i system prawny odrębne od innych państw. Pełnia wyraża się w tym, że (w przeciwieństwie np. do
organizacji międzynarodowej) zakres władzy państwa nie jest z góry ustalony. Autonomia wiąże się ze swobodą wykonywania władzy,
w tym swobodnego zaciągania zobowiązań międzynarodowoprawnych lub poddawania
się jurysdykcji sądów międzynarodowych.
Władza państwa nie
jest jednak absolutna i nieograniczona, ponieważ realizuje się ona zawsze w
ramach prawa (krajowego lub międzynarodowego). W braku prawa funkcjonowanie państwa do
wewnątrz, jak i jego relacje zewnętrzne opierałyby się wyłącznie na układzie
sił. Tak więc suwerenność państwa nie oznacza wolności (niezależności)
od prawa, lecz wolność w ramach prawa. W relacjach zewnętrznych podległość
prawu międzynarodowemu jest
elementem ochrony suwerenności państw.
3. Suwerenność nie jest normą prawną, lecz jakościowym pojęciem
prawnym cechującym władzę państwa określaną jako najwyższą w perspektywie
wewnętrznej oraz niezależną od innych podmiotów w perspektywie zewnętrznej.
Jako pojęcie relacjonalne i abstrakcyjne potrzebuje (podobnie jak równość,
wolność, sprawiedliwość) kryteriów porównania. Niezależny, niepodległy,
najwyższy (a także równy lub dobry) wymagają ustalenia wobec kogo, pod jakim
względem i z jakim uzasadnieniem (równość pod jednym względem nie
oznacza równości pod innymi).
Suwerenności państwa nie należy jednak utożsamiać z
władzą lub z katalogiem (rdzeniem) kompetencji, których zakres jest w przypadku
każdego państwa zróżnicowany. Istotne jest także pamiętać, że suwerenność
(podobnie jak równość, niezależność lub sprawiedliwość) nie jest wykonywana,
ograniczana lub odbierana. Wykonywane lub ograniczane mogą być jedynie
kompetencje (władza).
Dla celów analitycznych rozróżnia się między suwerennością
państwa a suwerennością narodową, aczkolwiek pojęcia te są ze sobą ściśle
powiązane i tworzą całość.
Suwerenność narodowa
(wewnętrzna) jest cechą jakościową określającą stosunek między ludem/narodem a
władzą państwową i dotyczy swobody narodu w decydowaniu o swym losie
(samostanowienie), czyli powołania i ukształtowania własnego państwa, relacji między
organami władzy państwowej oraz warunków wykonywania tej władzy (kontrola).
Podmiotem legitymizującym jest naród (określany jako suweren), a przedmiotem
legitymizowanym władza. Głównymi przesłankami tego aspektu suwerenności są
pojęcia wolności, demokracji oraz praworządności (rule of law).
Tak postrzegana suwerenność odnosi się do władzy państwa
określanej mianem najwyższej, jednak z uwzględnieniem podziału władz w państwie
oraz demokratycznej kontroli. Państwo działa zatem w granicach prawa, a
jego suwerenność nie oznacza wszechwładzy. Trudno uznać, że normy prawa
krajowego, a zwłaszcza konstytucja, godzą w suwerenność narodową, chociaż bez
wątpienia wpływają na zakres i swobodę podejmowania decyzji przez parlament,
rząd lub sądy oraz na prawa i obowiązki obywateli.
Suwerenność państwa
(zewnętrzna) dotyczy jego relacji z innymi państwami i organizacjami
międzynarodowymi (status międzynarodowoprawny) a także relacji między państwem
a prawem międzynarodowym. W tym aspekcie kładzie się nacisk na niezależność
władzy państwa od innych podmiotów prawa międzynarodowego, nie sposób jednak jej
utożsamiać z władzą najwyższą w stosunku do tych podmiotów, ani z
niezależnością od wiążącego państwo prawa międzynarodowego. Granicą niezależności
władzy jednego państwa jest prawo międzynarodowe oraz suwerenność drugiego
państwa.
Stosunki między państwami opierają się zatem nie tyle na
suwerenności, ile na ich równości pod względem suwerenności. Znane z
dokumentów międzynarodowych określenie „równość suwerenna” jest nieprecyzyjne,
gdyż nie równość państw jest suwerenna, ale ich suwerenność jest równa w
świetle prawa międzynarodowego. Konsekwencją takiej równości państw jest ich
podległość wiążącemu je prawu międzynarodowemu.
Suwerenność pozwala wyróżnić państwo wśród innych podmiotów
oraz jest głównym pojęciem organizującym państwo i społeczność międzynarodową –
przestrzeganie zasady równej suwerenności stanowi podstawę relacji
międzynarodowych.
Suwerenność państwa wyraża się w jego zdolności do
wykonywania funkcji politycznego centrum kierowniczego i zarządzającego w
zakresie kompetencji terytorialnej, rzeczowej i osobowej, w ramach określonych
prawem (międzynarodowym lub krajowym) i z uwzględnieniem międzynarodowoprawnej
i konstytucyjnej odpowiedzialności.
Od tak rozumianej zdolności należy odróżnić pojęcie
rządzenia czyli aspekt faktyczny, polegający na wyznaczaniu i realizacji
politycznych treści i celów oraz osiąganiu zamierzonych skutków, co w znacznym
stopniu zależy nie tylko od posiadanych kompetencji, lecz również od
praktycznych możliwości i faktycznych zależności. Ograniczenia faktyczne są
częścią międzynarodowej rzeczywistości i mają swe źródło w sytuacjach obiektywnych i zjawiskach strukturalnych,
np. w potencjale wojskowym, demograficznym lub gospodarczym (zależność
surowcowa, niedostatek kapitału, niewymienialność waluty). Z kolei ograniczenia
kompetencji zależą od stanu i zakresu (zróżnicowanych każdorazowo) międzynarodowoprawnych
zobowiązań państwa.
Na tym tle pojawia się często pogląd o ograniczeniu
suwerenności państwa oraz jego słabnącej roli międzynarodowej. Pułapka
polega w tym przypadku na (nieuprawnionym) utożsamianiu statusu prawnego państwa
i jego zdolności prawnej do działania ze zróżnicowanymi w praktyce możliwościami
wykonywania jego zadań i funkcji. Utożsamianie tej sytuacji z ograniczeniem
suwerenności wiedzie na manowce, ponieważ, przykładowo, zdolność traktatowa
nie oznacza możliwości zawarcia traktatu z każdym państwem i w każdej chwili.
4. Współistnienie i współpraca państw wymagają minimalnego
poziomu regulacji międzynarodowoprawnej, a ta jest dziełem państw. Pojawia
się pytanie, jaki jest wpływ tej regulacji na państwo i jego suwerenność oraz
czy państwo może być suwerenne skoro podlega prawu międzynarodowemu?
Przeciwstawianie suwerenności prawu opiera się na
opacznym założeniu, że związanie się normą międzynarodowoprawną ogranicza
suwerenność państwa, a tymczasem jest to wyraz suwerenności. Wykonywanie
władzy państwowej podlega w praktyce ograniczeniom, wynikającym z jednej strony ze wspólnoty pewnych wartości
(np. normy dotyczące użycia siły zbrojnej, prawa humanitarnego, kontroli
zbrojeń, ochrony praw człowieka, ochrony środowiska), z drugiej zaś ze względów
utylitarnych (swoboda handlu i inwestycji, kontrola kursów walutowych,
rozwój transportu, migracje ludności, ściganie przestępców).
Rozwój współpracy i prawa międzynarodowego doprowadził do
stopniowego zredukowania tzw. sfery wyłącznej państwa, określanej też mianem
spraw wewnętrznych (domestic
jurisdiction). Jest to sfera, w której w danym momencie konkretne państwo
nie posiada wynikających z prawa międzynarodowego zobowiązań. Jej granice są ruchome w czasie i zależnie od
zakresu tych zobowiązań. Mniejsza
albo większa liczba ograniczeń prawnych lub zależności faktycznych
nie czyni jednak danego państwa mniej/bardziej suwerennym.
Międzynarodowoprawne
ograniczenia swobody państwa w wykonywaniu jego władzy mają niekiedy daleko
idący charakter, na przykład
w postaci poddania się obowiązkowej jurysdykcji sądu (arbitrażu)
międzynarodowego lub przekazaniu organizacji międzynarodowej na wyłączność
niektórych kompetencji władczych państwa (przykład UE), czy też obowiązkowej
akceptacji wykonania niektórych decyzji Rady Bezpieczeństwa Narodów
Zjednoczonych.
Jaką wartość poznawczą miałoby jednak uznanie, że państwa
Unii Europejskiej są mniej suwerenne niż Somalia lub Kuba? Z kolei Brexit jawi się w niektórych polskich
opiniach jako „akt brytyjskiej suwerenności”, nie wiadomo jednak, czy w jego
konsekwencji Zjednoczone Królestwo miałoby odzyskać suwerenność, a przynajmniej
stać się państwem bardziej suwerennym? Zauważmy, że samodzielna brytyjska
decyzja o wystąpieniu nie zwalniała Królestwa od przestrzegania wiążącego je
art. 50 TUE lub przestrzegania umów towarzyszących wystąpieniu z Unii.
Innymi słowy, suwerenny charakter państwa nie zwalnia go od przestrzegania
prawa.
5. Przedmiotem politycznej debaty pozostaje celowość
(potrzeba) ograniczenia niektórych kompetencji państwa lub narastającego z
czasem powierzenia ich większej strukturze międzynarodowej: czy leży to w
interesie danego państwa i czy prowadzi do lepszego i skuteczniejszego
wykonywania jego funkcji, a zwłaszcza zapewnienia dobrobytu, stabilności i
bezpieczeństwa, a z perspektywy wewnętrznej, zagwarantowania wolności oraz
narodowej tożsamości. Na tym tle pojawiały się kontrowersje, również w Unii
Europejskiej, fałszywe jest jednak mechaniczne sytuowanie ich w kategoriach
zamachu na suwerenność.
Poza politycznym problemem celowości (finalité), w
płaszczyźnie międzynarodowoprawnej zasadniczy problem sprowadza się do
zakwalifikowania ograniczeń kompetencji lub możliwości faktycznych państwa jako
zgodnych lub niezgodnych z prawem międzynarodowym, do ustalenia kryteriów
interpretacji i stosowania tego prawa oraz do zapewnienia skutecznej ochrony
przed jego naruszeniami, w tym przed sądami międzynarodowymi.
Należy więc rozróżniać między (legalnymi) ograniczeniami kompetencji
państwowych a (nielegalnymi) naruszeniami suwerenności państwa. Termin
„naruszenie suwerenności” jest zresztą nieco zwodniczym uproszczeniem, ponieważ
jako skrót myślowy odnosi się w rzeczywistości do naruszenia władzy
(kompetencji) państwa w wyniku pogwałcenia konkretnej normy prawa
międzynarodowego.
Istota kontrowersji związanych z tzw. naruszeniami
suwerenności wiąże się zatem z dokładnym ustaleniem zakresu zobowiązań
międzynarodowoprawnych państwa oraz rozstrzyganiem konfliktów na tym tle. Gdyby
legalne ograniczenia kompetencji państwa traktować jako ograniczenie
suwerenności, to prawo, a także polityka międzynarodowa sprowadzałyby się w
znacznej mierze do nielegalnej presji na państwo. Bezprawne oddziaływanie
jednego państwa (organizacji międzynarodowej) na sprawy wewnętrzne (sferę
wyłączną) innego państwa określa się mianem interwencji, chociaż jej kryteria
prawne nie są precyzyjne.
Nieporozumieniem
jest jednak sądzić, że każda próba wpływu (presji) na zachowanie innego państwa
jest interwencją (czyli aktem z definicji nielegalnym), a w konsekwencji
naruszeniem suwerenności.
Przykładowo, stosujące urzędową cenzurę publikacji i widowisk władze PRL
traktowały działalność Radia Wolna Europa jako interwencję w sprawy wewnętrzne.
Dziś natomiast trudno uznać za taką interwencję pozwanie Polski przed TSUE lub twierdzić,
że praworządność jest sprawą wewnętrzną Polski.
Zobowiązania międzynarodowoprawne nie naruszają
suwerenności, ale suwerenność państwa nie upoważnia do nieprzestrzegania
wiążącego je prawa międzynarodowego. Zgodnie z utrwaloną w prawie międzynarodowym zasadą, państwo nie
może się powoływać na swoją suwerenność (na swoje prawo wewnętrzne) w celu
niewykonania ciążących na nim obowiązków prawnych.
Tak więc przestrzeganie prawa międzynarodowego,
a zwłaszcza jego nieprzestrzeganie, nie należy do sfery suwerenności. Bezprawie nie może stanowić opcji
suwerennościowej w rodzaju tzw. demokracji suwerennej Putina albo America
first Trumpa (w podobnym duchu wicepremier Gowin straszył w 2018 r.
niewykonaniem wyroku Trybunału
Sprawiedliwości UE – TSUE). Nie są to najlepsze wzorce dla Polski.
6. Z pojęciem suwerenności łączy się problem relacji prawa międzynarodowego (w tym prawa UE) z prawem krajowym. W
przypadku konfliktu między normą ustawową a normą międzynarodową niektóre
konstytucje (np. art. 91 Konstytucji RP), traktaty i orzeczenia sądów
międzynarodowych przewidują pierwszeństwo zastosowania normy międzynarodowej. Nie
sposób traktować tej sytuacji jako zamachu na suwerenność.
Trudniejszy jest kontekst kolizji
normy międzynarodowoprawnej z normą konstytucyjną. Odpowiedź w Konstytucji RP
nie jest całkiem jednoznaczna, ponieważ
w art. 8 ust. 1 przewiduje się, iż „Konstytucja jest najwyższym
prawem Rzeczypospolitej Polskiej”, natomiast art. 9 stanowi, że
„Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Dotychczasowa praktyka
międzynarodowa (w tym w ramach UE) dowodzi, że takie konflikty nie są
częste. Co
jednak począć w takiej sytuacji, zwłaszcza wobec zarzutu braku kompetencji UE?
Po pierwsze, można
(prewencyjnie) dążyć do uniemożliwienia określonych zmian w Traktatach unijnych
lub na poziomie aktu prawa wtórnego UE (np. rozporządzenia). Po drugie, można
zaskarżyć konkretny akt prawny do Trybunału Sprawiedliwości UE w formie skargi
o stwierdzenie jego nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie
prejudycjalne dotyczące wykładni prawa UE (art. 267 TFUE). Polegać trzeba
w tym względzie na rozsądnej interpretacji prawa przez TSUE oraz sądy krajowe.
Po trzecie, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa. Po czwarte, możliwa jest zmiana
odpowiedniej normy konstytucyjnej. Po piąte, najdalej idącym rozwiązaniem jest
wystąpienie z UE, co Traktat z Lizbony dopuszcza w sposób wyraźny (art. 50
TUE). Takie warianty przewidywał Trybunał Konstytucyjny już w 2005 r. (pkt 6.4. wyroku z 11 maja
2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego – K 18/04).
Państwa
członkowskie, co wynika wprost z traktatów unijnych, nie są natomiast
uprawnione do jednostronnego unieważniania lub niewykonywania norm prawa UE.
W takiej sytuacji Komisja lub jedno z państw członkowskich może zaskarżyć inne państwo
do TSUE w formie skargi o uchybienie zobowiązaniom traktatowym (art. 258,
259 TFUE).
Sądy krajowe (w
tym konstytucyjne) nie mają kompetencji do badania legalności norm prawa UE w
świetle Traktatów unijnych. Gdyby sąd konstytucyjny chciał orzec, że Unia
działa poza zakresem powierzonych jej traktatowo kompetencji, to (podobnie jak
niemiecki trybunał konstytucyjny) powinien to uczynić dopiero po uzyskaniu
odpowiedzi na zadane uprzednio pytanie prejudycjalne do TSUE.
7. Sprzeczność między podległością prawu międzynarodowemu
a suwerennością państwa jest pozorna i wynika z nieporozumień pojęciowych.
Państwo oraz prawo międzynarodowe są współzależne, fałszywe jest zatem
postrzeganie ich w perspektywie nadrzędności jednego nad drugim, a zwłaszcza
prymatu suwerenności państwa nad prawem międzynarodowym.
Stopniowanie suwerenności (opinie o ograniczonej lub
podzielonej suwerenności, o konieczności odzyskania pełnej suwerenności) musiałoby
oznaczać, że istnieją państwa suwerenne w 60 albo 80 procentach. Wykonywane,
dzielone lub ograniczane są kompetencje, a nie suwerenność (podobnie nie da się
dzielić równości lub sprawiedliwości). Fałszywą perspektywą jest też podział
suwerenności na ekonomiczną lub polityczną. Tego typu konstrukcje mają
znikomą i pozorną wartość poznawczą, a wykorzystuje się je z reguły dla
manipulacji politycznych (czego przykładem jest ostatnio Polska).
Intensyfikacja stosunków międzynarodowych i rozwój prawa
międzynarodowego czynią bardziej złożonym wykonywanie funkcji państwowych oraz prowadzą
do zmian charakteru i form współpracy państw, w tym do przewartościowania roli
i zadań państwa. Mimo to pojęcie suwerenności nie traci na znaczeniu, lecz
winno być rozumnie definiowane i interpretowane.
Na tle powyższych
rozważań argumenty „suwerennościowe” wysuwane obecnie w Polsce w kontekście
unijnego rozporządzenia i budżetu określić można mianem absurdalnych i groteskowych.
Ponadto: kto manipuluje suwerenem, nie staje się bardziej suwerenny.
-------------
Literatura:
J. Kranz, Pojęcie
suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015;
R. Kwiecień, Suwerenność państwa. Rekonstrukcja i znaczenie idei w prawie
międzynarodowym, Kraków 2004; w perspektywie politologicznej
J. Czaputowicz, Suwerenność, Warszawa 2013;
I. Popiuk-Rysińska, Suwerenność w rozwoju stosunków międzynarodowych,
Warszawa 1993; w kontekście ekonomicznym M. Dunin-Wąsowicz, Suwerenność i
pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz