Rezolucja Rady Bezpieczeństwa 2202 w sprawie Ukrainy - ocena porozumienia mińskiego

Po podpisaniu porozumienia mińskiego (12 lutego 2015 r.) wynegocjowanego przez przywódców Rosji, Ukrainy, Francji i Niemiec,  Rada Bezpieczeństwa ONZ - zgodnie z projektem rosyjskim - przyjęła jednomyślnie  rezolucję 2202, składającą się z czterech krótkich punktów. W rezolucji Rada udzieliła poparcia dla porozumienia mińskiego, a do samej rezolucji załączono aneks, w którym znajduje się pakiet środków dot. porozumienia mińskiego obejmujący:

• natychmiastowe i całościowe zawieszenie broni na niektórych terenach regionu donieckiego i ługańskiego oraz jego bezwzględne przestrzeganie od 15.02.2015 r.,
• wycofanie ciężkiej broni na taki sam dystans w celu stworzenia strefy bezpieczeństwa,
• wycofanie wszystkich obcych formacji zbrojnych, sprzętu wojskowego, najemników z terytorium Ukrainy nad czym ma czuwać OBWE,
• rozbrojenie nielegalnych grup,
• reformę systemu konstytucyjnego Ukrainy do końca 2015 r. mającą na celu decentralizację i przyznanie specjalnego statusu określonym terenom regionu donieckiego i ługańskiego,
• wymianę zakładników i bezprawnie przetrzymywanych osób wg. zasady "wszyscy za wszystkich",
• zapewnienie bezpiecznych dostaw pomocy humanitarnej,
• amnestię i ułaskawienie dla osób, które wzięły udział w wydarzeniach w niektórych częściach regionu Doniecka i Ługańska,
• przywrócenie socjalno-ekonomicznych więzów z Ukrainą - m.in. wypłaty emerytur, ściąganie podatków.

W aneksie 2 znalazła się deklaracja wymienionych wyżej czterech przywódców, która m.in. stwierdza, że Niemcy i Francja pomogą w odbudowie systemu bankowego; w ramach negocjacji między UE, Rosją i Ukrainą będą ustalane kwestie energetyczne.

Cóż powyższe musi budzić uzasadnione wątpliwości choćby z tego względu iż:

• Rosja od początku (od czasu kryzysu krymskiego) chciała podziału Ukrainy (nie miało większego znaczenia, czy Ukraina miała się formalnie podzielić czy tylko zmienić swój system na federację z dużą autonomią dla wschodnich regionów, byleby wschodnia część Ukrainy była pod kontrolą rosyjską i tym samym dostawy na Krym były zapewnione).  Rosjanie, kolokwialnie rzecz ujmując, negocjacje zaczęli od żądania 200%, aby na końcu otrzymać 100% tego, co chcieli. Reformy na Ukrainie skończą się nieformalnym podziałem i utworzeniem kolejnego obszaru,  w którym Rosjanie będą musieli bronić "swoich" obywateli i ingerować w wewnętrzne sprawy Ukrainy, oczywiście via autonomiczne władze wspomnianych wyżej obszarów. Trudno zrozumieć, jak można stawiać warunki suwerennemu państwu co do możliwości sprawowania przez nie kontroli nad swoją granicą. W tym kontekście preambuła rezolucji 2202, w której mówi się o pełnym poszanowaniu suwerenności, niepodległości i terytorialnej integralności Ukrainy brzmi jak pustosłowie. W istocie usankcjonowano agresję rosyjską.
• Trudno zrozumieć, jak można było przyjąć amnestię i zapewnić ułaskawienie dla osób zaangażowanych w działania zbrojne, skoro niejednokrotnie byliśmy informowani o popełnionych zbrodniach wojennych, a niewykluczone, że i oskarżenie o zbrodnie przeciwko ludzkości mogłoby się pojawić biorąc pod uwagę skalę ofiar (ponad 5.000 zabitych, ponad 13.000 rannych). Nawet jeśli nadal przyjmujemy, że konflikt na Ukrainie był/jest konfliktem niemiędzynarodowym, co do którego stosuje się II protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 1949 r., to choć protokół ten zachęca do udzielania amnestii (art. 6 ust. 5), niekoniecznie ta amnestia powinna obejmować zbrodnie międzynarodowe. Chodzi raczej o niekaranie za sam udział w działaniach zbrojnych, gdyż międzynarodowe prawo humanitarne nie daje prawa do udziału w działaniach zbrojnych dla strony niepaństwowej. Konflikt na Ukrainie to jednak od niemal samego początku konflikt międzynarodowy, ze względu na zaangażowanie Rosji. I choć w międzynarodowym prawie karnym trwa debata na temat dopuszczalności amnestii wobec zbrodni międzynarodowych, to jednak wobec wcześniejszych zapowiedzi Ukrainy przekazania poszczególnych sytuacji do MTK (pisaliśmy o tym tutaj) decyzja jest trudna do zrozumienia. Chyba że przyjąć, iż rzeczywiście zapewnienie bezkarności zbrodniarzom jest konieczne do zachowania pokoju. Warto odnotować, że statut rzymski nie odnosi się do kwestii amnestii, w przeciwieństwie np. do statutu specjalnego trybunału dla Sierra Leone, gdzie wyraźnie stwierdzono, iż amnestia nie może być przeszkodą do sprawowania jurysdykcji (por. również ustawę nr 10 Rady Kontrolnej Niemiec). Nie oznacza to, że w pracach nad statutem MTK tej kwestii nie dostrzeżono, miano przecież w pamięci przykład Republiki Południowej Afryki, gdzie zdecydowano się na inny model sprawiedliwości - amnestię w połączeniu z komisją prawdy i pojednania. William Schabas podkreśla, iż niektórzy uważają, że w świetle art. 17, MTK wobec prawa o amnestii powinien uznać, iż sprawa nie jest odpowiedniej wagi by trybunał się nią zajął, ale inni twierdzili, że wraz z przyjęciem statutu MTK wchodzimy w nowy etap rozwoju międzynarodowego reżimu, w którym nie można akceptować bezkarności (zob. William Schabas, No Peace without Justice? The Amnesty Quandary w: tegoż Unimaginable Atrocities: Justice, Politics, and Rights at the War Crimes Tribunals,  OUP 2012). Ciekawe więc, jak MTK odniesie się do mińskiego porozumienia, jeśli rzeczywiście Ukraina dokona formalnego przekazania sytuacji mających miejsce w czasie działań zbrojnych we wschodniej Ukrainie i MTK uzna sprawę za dopuszczalną.
• Dlaczego mowa jest o wymianie zakładników i osób zatrzymanych (hostages and detained), skoro w świetle międzynarodowego prawa humanitarnego, wobec tego iż można mówić o kwalifikacji konfliktu na Ukrainie jako konfliktu międzynarodowego, powinno się raczej mówić o jeńcach wojennych.
• Ukłon w stronę ekspertów od spraw bankowości Francji i Niemiec niestety wygląda na przejęcie przez te państwa sektora bankowego w kolejnym państwie, co mogliśmy obserwować w byłej Jugosławii (nie bez powodu Niemcy i Austria przedwcześnie uznały państwowość Słowenii czy Chorwacji).
• Konflikt na Ukrainie dał możliwość przypomnienia o istnieniu OBWE, a wydawało się, iż organizacja ta straciła rację bytu.

Powyższe może być inspiracją do napisania eseju o wyższości polityki nad prawem, pokoju nad sprawiedliwością, sile państw wielkich... 

Dziwi tylko jednomyślność Rady Bezpieczeństwa przy przyjmowaniu rezolucji, tak jakby nikt nie miał wątpliwości, nikt nie odważył się na choćby wstrzymanie od głosu. Dostrzeżono jednak ironię, iż to właśnie Rosja była sponsorem pierwszej rezolucji w sprawie Ukrainy (zob. wypowiedzi członków RB przy okazji przyjęcia rezolucji). Najwidoczniej wszyscy członkowie RB czuli się zobowiązani do przyjęcia w końcu, po roku debatowania nad sytuacją na Ukrainie jakiejkolwiek decyzji. Mimo że nie udało się do rezolucji włączyć punktu odnoszącego się do porozumień mińskich z września 2014 r., które nie zostały w pełni implementowane (OBWE nie była w stanie monitorować granicy), ani podkreślić jedności (unity) państwa ukraińskiego. To co zapewne usatysfakcjonowało Zachód to przywołanie rezolucji 2166 (pisaliśmy o niej tutaj), która mówiła o strąceniu MH17.

P.S. Odnosząc się do tego, czy Mińsk to nowe Monachium, warto zauważyć, że tak jak otwarcie Rosjanie nie prowadzili wojny, tak i otwarcie nie zdecydowaliby się na hitlerowski sposób rozwiązania konfliktu. Są subtelniejsi i łaskawsi dla przywódców zachodnich, dają im możliwość ogłoszenia sukcesu wobec swojej opinii publicznej i tym samym uspokojenie swych wyborców.