Guest post: Europejski Trybunał Praw Człowieka – Federacja Rosyjska. Cz. 1: Wolność zgromadzeń

Relacje między Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (ETPCz) a Federacją Rosyjską, zwykle przedstawiane w kontekście sprawy spółki Jukos oraz niewykonywania tego orzeczenia, mogą sprawiać wrażenie negowania przez państwo rosyjskie i jego sądy dorobku orzeczniczego ETPCz. Niewiele miejsca w literaturze poświęca się zagadnieniu wpływu tego orzecznictwa na system prawny Federacji Rosyjskiej. Niniejszy post otwiera cykl tekstów będących próbą udzielenia odpowiedzi na pytanie jakie znaczenie posiada obecnie dla państwa rosyjskiego orzecznictwo ETPCz. Cykl podzielony na cztery części stanowi przegląd wybranych orzeczeń bądź wydarzeń z ostatniego półrocza. Obejmuje trzy posty informacyjno-sprawozdawcze oraz podsumowanie analizujące obecną sytuację. 

*** 

Przywrócenie 25 czerwca 2019 r. członkostwa rosyjskiej delegacji w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy, poprzedziło wydanie przez rosyjski Sąd Konstytucyjny interesującego orzeczenia. W postanowieniu z 18 czerwca 2019r. Sąd Konstytucyjny z jednej strony dokonał liberalnej wykładni rosyjskiego prawa o zgromadzeniach, z drugiej zaś w uzasadnieniu wyroku odwołując się do orzecznictwa strasburskiego, podjął próbę nawiązania „dialogu” z ETPCz (tekst orzeczenia w języku rosyjskim dostępny tu).

Wydarzenia w Federacji Rosyjskiej poprzedzające wybory wyznaczone na 8 września 2019 r. pokazały jak istotne znaczenie dla społeczeństwa rosyjskiego posiada wolność zgromadzeń (zob. komentarz A. Libmana). Odmowa rejestracji kandydatów opozycji przez organy administracji wyborczej, wywołała w czerwcu oraz lipcu bieżącego roku szereg spontanicznych wystąpień grup obywateli. Ich punktem kulminacyjnym było aresztowanie 25 lipca 2019r. lidera opozycji Alieksieja Nawalnego, któremu zarzucono popełnienie deliktu administracyjnego polegającego na powtórnej organizacji nielegalnego zgromadzenia publicznego (Interfaks). 

W Federacji Rosyjskiej wzorem porządków prawnych innych państw, wolność zgromadzeń posiada rangę konstytucyjną (art. 31). Jest ona konkretyzowana w ustawie federalnej z 19 czerwca 2004r. „o zgromadzeniach, mitingach, demonstracjach, paradach i pikietowaniu”. Dodajmy, że stosowne uprawnienia prawotwórcze do wprowadzania specjalnych reżimów wyłączających okresowo lub stale części terytorium państwa z możliwości odbywania przez obywateli zgromadzeń posiada Prezydent Rosji (np. dekrety wydane z okazji Igrzysk Olimpijskich w Soczi oraz Mistrzostw Świata w Piłce Nożnej) oraz podmioty federalne (zob. niezależny portal „territorija niel’zja” pokazujący graficznie „obszary zakazane” w dużych rosyjskich miastach). Sama ustawa federalna z uwagi na dość rygorystyczne wymogi nakładane na organizatorów zbiorowych wystąpień była przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Konstytucyjnego, np. w zakresie możliwości organizowania zgromadzeń publicznych w siedzibach sądów czy kwestii formalnych związanych z ich zgłaszaniem bądź przebiegiem organom władzy publicznej. 

Podobny charakter nosi opisywane rozstrzygnięcie. Pokazuje jak nieostre pojęcia ustawy mogą uniemożliwić przeprowadzenie zgromadzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W.A. Teterin – młody działacz społeczny z Irkucka dwukrotnie zgłosił organom administracji tego miasta zamiar przeprowadzenia zgromadzeń publicznych. Pierwsze z nich miało odbyć się w dniu 9 września 2018 r. z udziałem 350 osób, drugie w dniu 7 października 2018 r. z udziałem 100 osób. Organy administracji każdorazowo pozostawiały jego zgłoszenia bez rozpoznania uznając, że podanie przez niego we wniosku informującym o zgromadzeniu numerów telefonów policji oraz pogotowia ratunkowego, nie spełnia wymogów ustawowych nakładanych na organizatora zgromadzenia publicznego w zakresie zapewnienia porządku publicznego oraz organizacji zabezpieczenia medycznego. Powyższe rozstrzygnięcia były utrzymywane w mocy przez sądy, do których W.A. Teterin zaskarżył wydane decyzje. Sądy irkuckie obu instancji przyjęły, że przeprowadzenie mitingu w miejscu wskazanym przez organizatora prowadziłoby do naruszenia interesów znacznej liczby osób fizycznych i prawnych, i tworzyłoby potencjalną groźbę naruszenia porządku społecznego oraz bezpieczeństwa obywateli. 

Negatywne rozstrzygnięcie dało z kolei asumpt W.A. Teterinowi do wniesienia skargi konstytucyjnej, w której skarżący zarzucił sprzeczność rosyjskiego prawa o zgromadzeniach z postanowieniami konstytucji (art. 1, 19, 29, 31, 55), w zakresie w jakim nakładając dość nieostro określony obowiązek na organizatora w zakresie zabezpieczenia zgromadzenia, umożliwia organom władzy wykonawczej bezpodstawne ograniczanie wolności zgromadzeń. 

Abstrahując od kontekstu konstytucyjno-prawnego, zawartego w uzasadnieniu opisywanego postanowienia (zob. komentarz A. Dżagarjana na blogu zakon.ru), warto zauważyć, że Sąd Konstytucyjny swoją argumentację wsparł dokumentami z zakresu międzynarodowego prawa praw człowieka oraz orzecznictwem strasburskim. W pierwszej kolejności odniósł się do powszechnie uznanych zasad i norm prawa międzynarodowego zawartych w art. 20 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 11 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCz). 

Następnie, po przeanalizowaniu własnego orzecznictwa w sprawach wolności zgromadzeń Sąd odwołał się do dorobku orzeczniczego ETPCz w zakresie art. 11 EKPCz. W szczególności przywołał poglądy (tezy) wraz z następującymi orzeczeniami (s. 8-11 uzasadnienia postanowienia): 

• w społeczeństwie demokratycznym wolność zgromadzeń jest prawem podstawowym, i razem z wolnością myśli, sumienia i religii nie podlega wykładni zwężającej (wyroki: z 25 maja 1993 r. w sprawie Kokkinakis przeciwko Grecji, z 20 lutego 2003 r. w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, z 23 października 2008r. w sprawie Siergiej Kuzniecow przeciwko Rosji, z 5 marca 2009 r. w sprawie Baracco przeciwko Francji i in.); 
• prawo to dotyczy zarówno przestrzeni zamkniętych, jak i publicznych zgromadzeń; niezależnie od jego charakteru może być realizowane nie tylko poprzez jego uczestników, ale również osoby znajdujące się w miejscu, w którym jest przeprowadzane (wyroki: z 31 marca 2005r. w sprawie Adali przeciwko Turcji, z 15 listopada 2007 r. w sprawie Galstyan przeciwko Armenii i in.); 
• ustanawiane przez ustawodawstwo krajowe wyjątki w prawie do pokojowych zgromadzeń należy postrzegać wąsko, zaś ich katalog powinien być wyczerpujący (wyroki: z 10 lipca 1998 r. w sprawie Sidiropoulos i inni przeciwko Grecji, z 14 czerwca 2007 r. w sprawie Svyato-Mykhaylievska Parafiya przeciwko Ukrainie i in.); 
• państwo powinno powstrzymywać się od dowolnego stosowania środków mogących naruszać prawo do prowadzenia pokojowych demonstracji; nie dysponuje ono pełną swobodą działań nawet w przypadkach naruszenia przez ich uczestników ustanowionych zasad odbywania zgromadzeń (wyroki: z dnia 12 czerwca 2014 r. Primow i inni przeciwko Rosji, z 12 stycznia 2019r. w sprawie Mucznik i Mordowin przeciwko Rosji i in.); 
• zasady regulujące tryb publicznych zgromadzeń, włączając w to żądanie uprzedniego zawiadomienia o zamiarze ich realizacji, posiadają istotne znaczenie dla spokojnego przeprowadzenia publicznych przedsięwzięć; umożliwiają organom władzy minimalizowanie utrudnień w ruchu ulicznym i przyjmowania innych środków bezpieczeństwa, jednak ich stosowanie nie może być celem samym w sobie, i nie powinno tworzyć ukrytych przeszkód dla realizacji wolności zgromadzeń znajdującej pod ochroną konwencyjną (wyroki: z 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta przeciwko Węgrom; z 3 października 2013 r. w sprawie Kasparow przeciwko Rosji i in.); 
• władze publiczne powinny przejawiać określoną tolerancję wobec zgromadzeń publicznych, także wtedy kiedy mogą one powodować utrudnienia w życiu codziennym, w tym w ruchu ulicznym; w przeciwnym razie wolność zgromadzeń utraciłaby swoją istotę (wyroki: z 17 maja 2011 r. w sprawie Akgöl and Göl przeciwko Turcji; z 10 lipca 2012 r. w sprawie Berladir i inni przeciwko Rosji i in.); 
• środki stanowiące przeszkodę dla wolności zgromadzeń, o ile nie dotyczą przypadków zapobiegania podżeganiu do użycia siły bądź naruszenia zasad demokracji, nie stanowią wsparcia dla demokracji, a wręcz zagrażają jej istnieniu (wyroki: z 24 lipca 2012 r. w sprawie Faber przeciw Węgrom; z 15 maja 2014 r. w sprawie Taranienko przeciwko Rosji i in.); 
• ingerencja władzy publicznej w wolność zgromadzeń, jeśli nie jest zawarta w ustawie, nie dąży do realizacji jednego lub więcej celów wymienionych w art. 11 EKPCz, i nie jest niezbędna dla osiągnięcia tych celów w demokratycznym społeczeństwie, stanowi według ETPCz naruszenie tego artykułu (wyroki: z 14 lutego 2006 r. w sprawie Christian Democratic People’s Party przeciwko Mołdawii, z 27 stycznia 2009 r. w sprawie Samut Karabulut przeciwko Turcji; z 12 lutego 2019 r. w sprawie Ryklin i Szarow przeciwko Rosji i inne);
• poszanowanie wolności zgromadzeń nie może być związane z obowiązkiem nieingerencji ze strony państwa w jej urzeczywistnianie, - powinno ono być uzupełnione pozytywnym obowiązkiem organów władzy, posiadających szerokie ramy uznania przy wyborze środków podlegających wykorzystaniu, - powinno zapewnić efektywną realizację tego prawa po to, aby zagwarantować normalny przebieg dowolnego zgromadzenia publicznego o charakterze politycznym, kulturalnym bądź każdym innym, które posiada szczególne znaczenie dla osób wyrażających niepopularne poglądy bądź należących do mniejszości (wyroki: z 2 lipca 2002r. w sprawie Wilson and National Union of Journalists i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; z 20 października 2005 r. w sprawie Ouranio Toxo i in. przeciwko Grecji; z 21 października 2010 r. w sprawie Alieksiejew przeciwko Rosji; z 7 lutego 2017 r. w sprawie Laszmankin przeciwko Rosji i inne); 
• możliwość ograniczenia wystąpień bądź to politycznych, bądź dotyczących innych ważnych spraw życia społecznego wymaga istotnych powodów; w przypadku ich braku takie ograniczenia mogą w sposób negatywny odbić się na poszanowaniu swobody wyrażania swoich poglądów i mieć efekt „chłodzący” w odniesieniu do prawa do zgromadzeń (wyroki: z 12 lipca 2001r. w sprawie Fedlek przeciwko Słowacji; z 14 grudnia 2006r. w sprawie Karman przeciwko Rosji, z 15 listopada 2018r. w sprawie Nawalnyj przeciwko Rosji i innych). 

*** 

Ostatecznie Sąd Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przez W.A. Teterina akt prawny nie jest sprzeczny z rosyjską konstytucją. Jednak dokonana w orzeczeniu wiążąca wykładnia prawa pozwala uznać, że dotyczy to wyłącznie takich sytuacji, w których organy władzy nie nakładają na organizatora zgromadzenia obowiązków zastrzeżonych do sfery imperium państwowego, do których zdaniem Sądu należy utrzymanie porządku publicznego oraz zapewnienie pomocy medycznej w nagłych przypadkach. Nadto nie odnosi się do stanów faktycznych, w których organ administracji nie zachowuje się biernie, zakazując obywatelowi przeprowadzenia zgromadzenia, lecz w sytuacji w której w przypadku braków formalnych zgłoszenia, zwraca się on o dodatkowe informacje do wnioskodawcy celem ich uzupełnienia. Wreszcie Sąd Konstytucyjny zaakcentował rolę sądu powszechnego jako organu zajmującego się kontrolą działalności administracji publicznej, który powinien zapewnić szybkie i obiektywne rozpoznanie skargi organizatora zgromadzenia. 

Z punktu widzenia tytułowego zagadnienia, opisywane orzeczenie jest dość istotne. Po pierwsze, należy do nielicznych w ostatnich czasach przykładów, w których Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej przyjmując skargę konstytucyjną do rozpoznania powołuje się obszernie na strasburskie case law. Po drugie, w uzasadnieniu pisemnym sytuuje to orzecznictwo na równi z własnym. Po trzecie, obszernie przywołuje sprawy rozpoznane przez ETPCz ze skarg przeciwko państwu rosyjskiemu. Nawet jeżeli przyjąć, iż cytowane orzeczenia mają charakter rudymentarny, stanowiąc jedynie tło dla materii konstytucyjnej, to jednak pokazują pewne przywiązanie do wartości i zasad wypływających z EKPCz. 

Autor: Maciej Kostecki – doktorant w INP PAN, adwokat