Wszystko wskazuje na to, że 10 grudnia 2019 r. zakończy się pewna era w historii Światowej Organizacji Handlu (WTO). Tego dnia upływa bowiem okres kadencji dwóch członków (Ujal Singh Bhatia oraz Thomas R. Graham) Organu Odwoławczego (AB), w efekcie czego jedyną osobą jaką pozostanie w jego składzie będzie sędzia Hong Zhao (Chiny). Co to oznacza i jak znaleźliśmy się w tym punkcie?
AB pełni w systemie rozstrzygania sporów WTO funkcję sądu drugiej instancji. Każda ze stron, o ile jest niezadowolona z rozstrzygnięcia sporu na poziomi panelu, może złożyć apelację, którą rozstrzyga właśnie AB, obradując w trzyosobowym składzie. W jego skład wchodzi w sumie siedmiu członków wybieranych na 4-letnią kadencję, przy czym, by zagwarantować ciągłość funkcjonowania tego organu, termin ten upływa w innym momencie dla poszczególnych osób. Raporty AB są faktycznie ostateczne – muszą być co prawda zaakceptowane przez Organ ds. Rozstrzygania Sporów (DSB) ale odbywa się to automatycznie. Brak możliwości uformowania 3-osobowego składu powoduje jednak, że AB nie może rozpatrzyć żadnych nowych apelacji. Wystarczy więc by strona, która przegrała postępowanie w pierwszej instancji, złożyła apelację by doprowadzić do sytuacji, w której spór pozostanie nierozstrzygnięty. Oznacza to również, że druga strona sporu zostanie de facto pozbawiona możliwości egzekwowania swoich praw wynikających z członkostwa w organizacji. W sensie historycznym jest to więc powrót do sytuacji jaką mieliśmy do czynienia w GATT 1947 (traktatu który regulowała międzynarodowe relacje handlowe do czasu powołania WTO), kiedy to każdej stronie umowy przysługiwało prawo weta w stosunku do raportów paneli.
Jak jednak doszło do sytuacji, w której z 7-osobowego składu AB pozostał tylko jeden członek? By to zrozumieć należy się cofnąć do połowy 2017 r. kiedy upłynęła kadencja Ricardo Ramirez-Hernandez (Meksyk), który zwolnił tym samym pierwsze z nieobsadzonych do dzisiaj miejsc. Stany Zjednoczone zablokowały jednak wszczęcie procesu wyboru nowego członka (zgodnie z tradycją obowiązująca w WTO, dla przyjęcia takiej decyzji konieczny jest konsensus wszystkich członków organizacji). Od tamtej pory Administracja Trump’a konsekwentnie blokuje wszystkie inicjatywy zmierzające do obsadzenie AB. W tym kontekście pada oczywiście pytanie o motywy działań Stanów Zjednoczonych. Formalnie, kraj ten zarzuca WTO oraz samemu AB szereg nieprawidłowości w ich działaniu. Poza zarzutami o charakterze proceduralnym, Stanom nie podoba się aktywizm sędziowski AB (głównie w sprawach antydumpingowych), interpretowanie przepisów prawa WTO nawet jeżeli nie jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy (np. w sytuacji gdy AB chce potwierdzić istnienie jakiejś ogólnej zasady) oraz traktowanie raportów AB jak precedensów (pomimo że zdaniem USA powinny one mieć znaczenie tylko w kontekście indywidualnej sprawy). Te wszystkie techniczne kwestie, które oczywiście mogą mieć duży wpływ na wynik sporu, nie wydają się być jedynym powodem, jaki stoi za strategią obecnej administracji. Na to, że prawda może leżeć gdzieś indziej wskazuje, między innymi, postawa delegacji amerykańskiej, która poza zgłoszeniem zastrzeżeń nie przejawia większej aktywności w poszukiwaniu możliwych rozwiązań. Prezydent Trump ewidentnie chce doprowadzić do zawieszenia działania AB. Co mu to jednak da?
Stany Zjednoczone od początku jego prezydentury, prowadzą bardzo agresywną politykę handlową wobec reszty świata (pisaliśmy o tym na blogu między innymi tu). Główną ofiarą są Chiny ale poszkodowana jest również Unia Europejska, Indie, Meksyk czy też Kanada. WTO stanowi oczywistą przeszkodę dla takiej polityki. Trzeba się tłumaczyć, można przegrać spór, a strona wygrywająca może nałożyć legalne sankcje (w formie restrykcji handlowych). Trump uważa również, że obecnie obowiązujące reguły handlu międzynarodowego dają nieuczciwą przewagę Chinom i uniemożliwiają Stanom skuteczne dochodzenie swoich praw (porównaj np. z uwagami USTR). Po co więc bawić się w jakieś postępowania sądowe, jeżeli można osiągnąć swoje cele za pomocą kija? To że długofalowe koszty takiej polityki będą olbrzymie (a i nawet krótkoterminowe korzyści mogą okazać się złudne) nie ma najwyraźniej dla Trump’a żadnego znaczenia.
Czy brak AB oznacza koniec WTO? Czy państwa będą przestrzegały reguł organizacji, jeżeli za ich złamanie nie czeka ich żadna sankcja? Wieści o śmierci WTO wydają się być przedwczesne. Pamiętajmy, że działania Stanów Zjednoczonych nie blokują możliwości powoływania paneli. Jeżeli więc strony nie złożą odwołania od raportu wydanego w pierwszej instancji, stanie się on automatycznie ostatecznym rozstrzygnięciem ich sporu. Czemu jednak jakiekolwiek państwo miało by się godzić na przegraną, jeżeli samo złożenie apelacji zablokuje „uprawomocnienie się” raportu? Znaczenie mogą tu mieć względy taktyczne i reputacyjne. Obowiązuje tu bardzo prosta logika – dzisiaj co prawda przegrywam, ale jutro mogę wygrać w innej, równie istotnej dla mnie, sprawie. Jeżeli nie dopuszczę do „uprawomocnienia się” raportu panelu, muszę oczekiwać tego samego w innym, korzystnym dla mnie, sporze. GATT jest przykładem działania tego mechanizmu w praktyce. Pomimo istnienia prawa weta, państwa korzystały z niego bardzo rzadko (przynajmniej do połowy lat 80-tych), mając świadomość, że jego nadużywanie doprowadzi do całkowitej dysfunkcjonalności systemu. Istotne są również względy reputacyjne – żadne państwo (poza może Stanami Zjednoczonymi) nie chce być postrzegane jako niszczyciel multilateralnego systemu handlu.
By dodatkowo ograniczyć ryzyko dezintegracji systemu rozstrzygania sporów ryzyko pozostali członkowie organizacji zaczęli też wprowadzać rozwiązania zastępcze. Liderem jest tu Unia Europejska (ale wydaje się, że mocno kibicują jej Chiny) która rozpoczęła podpisywanie dwustronnych umów o oddanie sporów w postępowaniu odwoławczym do arbitrażu, w ramach którego arbitrami mają być byli członkowie AB (teksty umów są dostępne tu i tu). Postępowanie przed panel będzie obywało się więc normalnie ale apelacja będzie składana do specjalnego trybunału arbitrażowego a nie AB. Innym rozważanym rozwiązaniem jest zawieranie porozumień pomiędzy członkami WTO w których zrzekną się oni prawa do odwołania. Są to oczywiście rozwiązania doraźne, ale najwyraźniej wszyscy oczekują, że po następnych amerykańskich wyborach przyjdzie im rozmawiać z innym prezydentem. To tylko niecały rok który należy przeczekać. I oby się nie pomylili…
* Niniejszy tekst powstał w oparciu o badania prowadzone w ramach grantu NCN "Kryzys multilateralnego systemu handlowego: postępująca dezintegracja czy naturalna ewolucja?" (2018/31/B/HS5/03556)
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz