Porozumienie w
sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne
Rząd polski i węgierski długo trzymały nas w napięciu
szantażując wetem w sprawie pakietu trzech fundamentalnych aktów dla
przyszłości UE: Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027, decyzji w
sprawie zasobów własnych UE pozwalającej na uruchomienie funduszu odbudowy – NextGenerationEU
(ta jeszcze wymaga ratyfikacji zgodnie z wymogami krajowymi) oraz rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego
systemu warunkowości dla ochrony budżetu Unii, które uzależnia
korzystanie z funduszy UE od przestrzegania praworządności. Osiągnięty kompromis odzwierciedlają Konkluzje Rady
Europejskiej z 10-11 grudnia 2020 r. (zobacz tu). Określają one sposób interpretacji i stosowania
rozporządzenia. Konkluzje nie mają charakteru prawnie wiążącego, nie mogą
zmienić rozporządzenia, ale jako uzgodnienie polityczne mogą wywierać skutki, w
tym skutki prawne.
Pojawiają się zatem pytania o relacje między grudniowym
porozumieniem a rozporządzeniem w sprawie systemu warunkowości, formalnie już
uchwalonym przez Parlament Europejski i Radę, o skutki tego porozumienia, jego
zgodność z prawem UE i jego trwałość.
1.
Zalecenie dla Komisji wydania wytycznych
Formalnie Konkluzje z 10-11 grudnia 2020 r. są aktem Rady Europejskiej.
Nawiązują one jednak do działań, które zamierza podjąć Komisja, co więcej Komisja
złożyła 14 grudnia 2020 r. zapowiadane w nich oświadczenie zapewniając, że
będzie się stosować do zaleceń zawartych w Konkluzjach. Dołączono je do decyzji
Rady UE akceptującej rozporządzenie w procedurze prawodawczej (CM 5358/20) zobacz tu).
Konkluzje, ponieważ nie są
prawnie wiążące, miękko zobowiązują Komisję do wydania wytycznych, aktu
dodatkowego do rozporządzenia, który będzie określał sposób jego
stosowania. Przy czym same wskazują w
punktach I.2.a-k najważniejsze elementy, które muszą się znaleźć w dokumencie
Komisji.
W praktyce Komisja często ogłaszała
wytyczne określające szczegóły wykonywania swoich konkretnych kompetencji,
różnie się one nazywały, np. komunikatami czy obwieszczeniami. Bywały one także
przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednym z takich dokumentów jest
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności z 2014 r., w którym Komisja wyjaśniła,
jak rozumie pojęcie praworządności i jak będzie procedowała zanim złoży do Rady
wniosek w trybie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej uruchamiającego kontrolę
przestrzegania przez państwo członkowskie wartości, na których opiera się UE.
Warto zauważyć, że rząd Polski kwestionował kompetencje Komisji do wydania tego
aktu, nie złożył jednak żadnej skargi do Trybunału Sprawiedliwości, a teraz bez
wahania zaakceptował wytyczne do rozporządzenia, które zawiera definicję
praworządności nieodbiegającą od tej, która jest w Nowych ramach.
2.
Elementy treści wytycznych powtarzające rozporządzenie
Większość kwestii poruszonych w Konkluzjach nie jest nowych.
Konkluzje powtarzają niekiedy uściślając to o czym jest już mowa w rozporządzeniu,
w jego preambule lub w części operacyjnej.
Rozporządzenie trzeba czytać w całości, także i stosować je w całości,
m.in. w świetle wyjaśnień, które znajdują się w motywach jego preambuły. Nie
bez powodu jest ona w przypadku rozporządzenia rozbudowana.
Gdyby politycy rządzącej koalicji, a przede wszystkim
premier Morawiecki i minister Ziobro, dokładnie przeczytali preambułę nie
mówiliby o braku konieczności czy kompetencji UE do łączenia ochrony budżetu UE
z przestrzeganiem praworządności, są one tam świetnie wyjaśnione. Wiedzieliby
także czym jest praworządność (i nie powtarzaliby z pogardą „tzw.
praworządność”), co oznaczają i jak istotnymi elementami praworządności są
niezależność i bezstronność sądów. Tylko tej kwestii poświęcone są aż trzy
obszerne akapity preambuły - pkt 8-10 (tekst rozporządzenia PE-CONS 64/20 z 16
grudnia 2020 r., zobacz tu.
Samo rozporządzenie jest już mocno zmienione w stosunku do
projektu z 2018 r. – tak by uwzględnić obawy Polski i Węgier, i ocalić cały
pakiet, w jakim było procedowane. Określony w nim mechanizm uzależnia wypłaty z
budżetu UE od praworządności (decyzję o zastosowaniu wobec państwa
członkowskiego konkretnych środków podejmuje Rada na wniosek Komisji), ale jego
stosowanie obwarowano wieloma wymogami teraz uściślonymi dodatkowo w
Konkluzjach Rady Europejskiej.
Konkluzje
podkreślają, że budżet musi być chroniony przed wszelkiego rodzaju
nadużyciami finansowymi, korupcją i konfliktami interesów, ale samo
stwierdzenie, że naruszenie praworządności miało miejsce nie wystarcza do
uruchomienia mechanizmu przewidzianego w rozporządzeniu. Konieczne jest
ustalenie związku przyczynowego między takim naruszeniem a negatywnymi skutkami
dla interesów finansowych UE. Będzie on musiał być wystarczająco bezpośredni i
należycie ustalony (pkt I.2.e.). Stosowanie mechanizmu musi być obiektywne,
sprawiedliwie, bezstronne, oparte na faktach, zapewniające sprawiedliwość
proceduralną i niedyskryminujące państw członkowskich (pkt I.2.b). Środki
stosowane w ramach mechanizmu muszą być proporcjonalne do wpływu naruszeń
praworządności (pkt I.2.e.).
Zarówno preambuła rozporządzenia (pkt 17) jak i Konkluzje (te
ostatnie używając bardziej stanowczego języka), wskazują na pomocniczy
charakter mechanizmu warunkowości. Środki w ramach tego mechanizmu, zgodnie z
Konkluzjami, „będą rozpatrywane jedynie w przypadku, gdyby inne procedury
określone w prawie Unii”, np. w innych rozporządzeniach finansowych czy
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, „nie
pozwoliły na skuteczniejszą ochronę budżetu” (pkt I.2.d). Powstaje pytanie czy
nie będzie to odczytywane jako konieczność wykazania przez Komisję, że
faktycznie starała się zaradzić naruszeniom w drodze innych procedur, np. uruchomiła
skargę przeciwko państwu członkowskiemu (na podstawie art. 258 TFUE), a środki
te okazały się nieefektywne.
Pozostaje mieć nadzieję, że warunek pomocniczości będzie rozumiany
racjonalnie tak przez Komisję jak i Radę, i wystarczy jedynie dokonanie oceny
skuteczności innych procedur. Dotychczasowa
praktyka wskazuje raczej, że w przypadku naruszeń praworządności inne procedury
zawodzą. Komisji nie udało się przecież opanować korupcji związanej z
rozdawnictwem funduszy unijnych na Węgrzech.
Wszczęcie postępowania na podstawie rozporządzenia jest nie
tylko uzależnione od efektywności innych postępowań, ale i od przeprowadzenia
„pogłębionego dialogu” z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu
zaradzenie zaistniałej sytuacji (pkt I.2.g, art. 5 rozporządzenia). Co więcej,
państwo to może skorzystać jeszcze z hamulca bezpieczeństwa, ponieważ może
odwołać się do Rady Europejskiej, która zajmie się sprawą (tzn. będzie
dyskutować, ale nie decydować) i będzie szukać wspólnego stanowiska (pkt
I.2.j., preambuła rozporządzenia pkt 26). Preambuła rozporządzenia wskazuje, że
co do zasady, proces ten nie powinien trwać dłużej niż trzy miesiące liczone od
momentu złożenia przez Komisję wniosku do Rady. Konkluzje nie wnoszą tu wiele
nowego do i tak już osłabionego i skomplikowanego mechanizmu warunkowości.
3.
Uzależnienie
sfinalizowania wytycznych od ścisłej współpracy z państwami członkowskimi oraz
od wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE
Konkluzje miały rozwiać obawy Polski
i Węgier, ale w ostatecznym głosowaniu w Radzie 14 grudnia 2020 r., jako jedyne
państwa, głosowały one przeciw rozporządzeniu i zapowiadają skargę do Trybunału
Sprawiedliwości o stwierdzenie jego nieważności. Rozporządzenie zostało przyjęte przez Radę UE,
gdyż wymagana jest do tego tylko kwalifikowana większość głosów. Pakiet został
na razie ocalony. Skargę o stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu lub
całego aktu można złożyć w ciągu dwóch miesięcy od jego ogłoszenia. Nie wiadomo,
jakie zarzuty znajdą się w skardze, można sądzić, że będzie to przede wszystkim
zarzut braku kompetencji UE do wydania rozporządzenia (m.in. kwestionowanie
art. 322 Traktatu o Funkcjonowaniu UE jako podstawy prawnej dla jego wydania
czy zajmowania się niezależnością systemu sądownictwa) i sprzeczność mechanizmu
warunkowości z art. 7 TUE, politycznym mechanizmem kontroli przestrzegania
wartości, na których opiera się UE, w tym praworządności.
W dyskursie na ten temat w
Polsce powoływano się na fragmenty opinii Służby Prawnej Rady z 2018 r.
wskazujące, że rozporządzenie w sprawie systemu warunkowości musi mieścić się w
ramach wyznaczanych i przez art. 322 TFUE i art. 7 TUE. Opinia wskazała
podstawowe wymogi w tym zakresie. Ostateczna wersja rozporządzenia jest zgodna
z tymi wymogami – przede wszystkim rozporządzenie nie odnosi się do tzw. uogólnionych
braków, lecz do naruszeń praworządności mających wpływ lub stwarzających
poważne ryzyko wpływu, w sposób wystarczająco bezpośredni, na należyte
zarządzanie finansami budżetu UE lub na interesy finansowe UE (art. 4.1. rozporządzenia).
Co więcej, naruszenia praworządności muszą dotyczyć co najmniej jednego z
elementów wskazanych w art. 4.2., np. prawidłowego funkcjonowania organów
przeprowadzających kontrolę finansową, odzyskiwania nienależnie wypłaconych
środków, a także skutecznej kontroli sądowej organów państwa wykonujących
budżet UE, tj. kontroli przez niezawisłe sądy. W ten sposób rozporządzenie nie
konkuruje z art. 7 TUE, w którym chodzi o systemowe naruszenie, o uogólnione
braki.
Ponadto biorąc pod uwagę
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w sprawach dotyczących niezależności
sędziowskiej, zarzuty te są chybione. Nie są to sprawy organizacji systemu
sądownictwa i nie są wyłączone z kompetencji UE. Trybunał wielokrotnie podkreślał
znaczenie niezawisłości sędziów dla ochrony praw jednostek, jakie mogą wywodzić
z prawa UE, a także znaczenie art. 19 TUE zobowiązującego państwa członkowskie
do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE.
Przepis ten stanowi wyraz poszanowania praworządności, wartości systemowej
prawa UE, wskazanej w art. 2 TUE oraz prawa podstawowego jednostki do sądu i
skutecznej ochrony sądowej (art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 6 i 13
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Nawiązuje do tego orzecznictwa motyw 12
preambuły rozporządzenia. Trudno przypuszczać, że Trybunał wycofa się z tych
stwierdzeń, niemniej rozpatrywanie sprawy trochę potrwa, nawet jeśli
zastosowany zostanie tryb przyspieszony (trwa ok 10 miesięcy).
Choć Komisja posługuje się wytycznymi, nieformalnymi dokumentami,
niewiążącymi prawnie, to jednak decydowała dotąd samodzielnie, czy są one potrzebne.
Teraz robi to pod wpływem Rady Europejskiej akceptując jej wytyczne do swoich wytycznych.
Rada Europejska nie tylko de facto zobowiązała Komisję do
wydania wytycznych, ale uzależniła ich opracowanie po pierwsze, od „ścisłego”
współdziałania z państwami członkowskimi, a po drugie od ewentualnego wyroku Trybunału
Sprawiedliwości, gdyby wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności
rozporządzenia. Komisja została zobowiązana do czekania na wyrok Trybunału,
uwzględnienia istotnych elementów wynikających z wyroku, a co więcej do
niedziałania, albowiem do czasu sfinalizowania wytycznych Komisja nie może
zastosować środków przewidzianych w rozporządzeniu do ochrony budżetu UE (pkt
I.2.b.). Przedłuży to z pewnością okres niedziałania rozporządzenia. Co więcej
stawianie takich warunków, używając najłagodniejszego określenia – przełamuje
zasady systemowe prawa UE. Komisja
powinna przecież działać w sposób w pełni niezależny i nie przyjmować
instrukcji ani od państw członkowskich, ani od instytucji UE (art. 17 TUE). Te
zaś naruszają Traktat, jeśli takich instrukcji udzielają. Przełamany jest także
art. 278 TFUE, z którego wynika, że skargi wniesione do Trybunału
Sprawiedliwości nie zawieszają działania aktu prawnego, którego dotyczą.
4.
Ograniczenie stosowania rozporządzenia do nowych
zobowiązań budżetowych
Zgodnie z art. 8 rozporządzenia, ma ono mieć zastosowanie od
1 stycznia 2021 r. Konkluzje Rady Europejskiej zmuszają do zastanowienia co to obecnie
oznacza. Komisja nie będzie mogła przystąpić do stosowania rozporządzenia zanim
nie sfinalizuje wytycznych, a do tego będzie musiała poczekać na ewentualny wyrok
Trybunału Sprawiedliwości. Gdy to nastąpi, będzie mogła zastosować
rozporządzenie, niejako retroaktywnie, w odniesieniu do sytuacji mających
miejsce po 1 stycznia 2021 r. Artykuł 8 nie zawiera żadnego innego ograniczenia
stosowania rozporządzenia. Konkluzje natomiast wskazują, że będzie ono
stosowane tylko do nowych zobowiązań budżetowych, począwszy od ram finansowych
przyjmowanych wraz z rozporządzeniem na lata 2021-2027, w tym od funduszu NextGenerationEU.
Wyklucza to stosowanie rozporządzenia do środków, które będą wydatkowane w
najbliższych latach, jeszcze ze starych ram finansowych. Czy ograniczenie to będzie skuteczne i czy jest
to zgodne z Traktatami ? Jak to ustalić?
Uchwała Rady Europejskiej nie może zmienić rozporządzenia. Ustalenie
treści aktu prawodawczego leży bowiem w gestii wyłącznie Parlamentu
Europejskiego i Rady (m.in. C-5/16 Polska/Parlament Europejski, pkt 84). Skoro
jednak Komisja zobowiązała się do przestrzegania Konkluzji, w praktyce łatwo powstrzyma
się od złożenia Radzie wniosku o zastosowanie środków zgodnych z rozporządzeniem,
leży to w granicach jej swobody działania. Formalna zmiana rozporządzenia nie
jest do tego potrzebna. Komisja zapowiada zresztą, że zacznie stosować rozporządzenie
od 1 stycznia 2021 r., co potwierdza, że wstrzyma się tylko ze złożeniem
formalnego wniosku do Rady, a takie „niedziałanie” można zawsze wytłumaczyć
toczącym się jeszcze w sprawie postępowaniem. Trudno będzie skutecznie
zaskarżyć zaniechanie Komisji. Niektórzy komentatorzy słusznie wskazują, że
podstawowy warunek skargi na bezczynność instytucji z art. 265 TFUE –
wykazanie, że instytucja miała obowiązek działania – nie jest spełniony.
Równie trudne jest zakwestionowanie Konkluzji Rady
Europejskiej w skardze o stwierdzenie ich nieważności. Art. 263 TFUE przewiduje
możliwość złożenia takiej skargi przeciwko aktom Rady Europejskiej pod
warunkiem, że można wykazać, że zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec
podmiotów trzecich. Natomiast nie ma żadnego bezpośredniego związku między
Konkluzjami a prawami lub obowiązkami podmiotów trzecich, przede wszystkim
beneficjentów funduszy europejskich. Nie dziwi więc szybkość, z jaką Służba
Prawna Rady wydała opinię, że Konkluzje wyrażają jedynie wspólne rozumienie jak
rozporządzenie będzie stosowane w praktyce, nie naruszają ani celów ani treści
rozporządzenia i nie zmieniają go (opinia cytowana w: Politico, Budget Moves, 15 grudnia 2020, zobacz tu.).
Konkluzje nie są łatwe do zakwestionowania na drodze prawnej,
co oznacza, że mogą okazać się skuteczne. Pomijając
kwestie ewentualnej zgodności z Traktatami, osiągnięte porozumienie odsuwa w czasie
zastosowanie środków przewidzianych w rozporządzeniu, którego główną zaletą
może być to, że w ogóle zostało uchwalone i że udało się zdefiniować
praworządność w akcie normatywnym (art. 2.a.) i powiązać korzystanie z funduszy
unijnych z przestrzeganiem unijnych wartości. Pozytywny tego skutek może być
taki, że Komisja przyspieszy teraz swoje działania przeciwko niepraworządnym
państwom, zwłaszcza w sprawach o niewywiązywanie się państw członkowskich ze
zobowiązań.
Wymogi, którymi obwarowane jest rozporządzenie sprawiają, że
stosowanie mechanizmu warunkowości może być trudne. Wiele jednak zależeć będzie
od praktyki. Komisja zapowiada np. szybkie uruchomienie instrumentów
ułatwiających monitorowanie naruszeń budżetowych w państwach członkowskich,
m.in. specjalnej platformy do zgłaszania nadużyć przez podmioty prywatne, także
przez sygnalistów. Nie trzeba będzie wcale czekać do zakończenia ewentualnego
postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, żeby zgłosić naruszenie i żeby
Komisja mogła podjąć działanie.
Anna Wyrozumska, prof. dr hab., kierownik Katedry
Europejskiego Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Łódzkiego.
