Prawo do samoobrony a terroryzm - najnowszy kazus Turcji

W dniu 20 stycznia turecki chargé d’affaires przy ONZ, w listach skierowanych do Przewodniczącego RB ONZ i Sekretarza Generalnego ONZ, poinformował o rozpoczęciu przez Turcję operacji militarnej na terytorium Syrii, w związku z działalnością organizacji terrorystycznych na terytorium tego państwa, w regionie Afrin, która zagraża tureckim prowincjom Hatay i Kilis. Turcja, jako na podstawę prawną operacji, wskazała na prawo do samoobrony z art. 51 KNZ. Celami operacji mają być: zapewnienie bezpieczeństwa regionom przygranicznym, zneutralizowanie terrorystów z regionu Afrin i pomoc „bratnim Syryjczykom”.

Turcja powołała się na prawo do samoobrony z art. 51 KNZ, który brzmi następująco:

"Nic w niniejszej Karcie nie może uchybiać przyrodzonemu prawu do samoobrony indywidualnej lub zbiorowej w przypadku ataku zbrojnego na któregokolwiek członka Narodów Zjednoczonych, zanim Rada Bezpieczeństwa nie podejmie niezbędnych zarządzeń w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Środki podjęte przez członków w wykonaniu tego prawa do samoobrony będą natychmiast podane do wiadomości Radzie Bezpieczeństwa i w niczym nie mogą uszczuplać władzy i odpowiedzialności Rady Bezpieczeństwa, wynikających z niniejszej Karty, do podejmowania w każdym czasie takiej akcji, jaką ona uzna za niezbędną do utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa".

Jakie są przesłanki skorzystania przez państwo z prawa do samoobrony? Co najmniej kilka kwestii poruszonych w liście przedstawiciela Turcji wymaga komentarza.

1. Atak zbrojny – art. 51 Karty wymaga, żeby na państwo nastąpił atak zbrojny, aby mogło ono skorzystać z prawa do samoobrony. Mimo tego, że zdania są podzielone co do tego, czy art. 51 pozwala również na tzw. samoobronę wyprzedzającą, czyli wykonywaną jeszcze zanim dojdzie do ataku zbrojnego na państwo, w tym konkretnym wypadku nie trzeba rozważać zasadności działań Turcji pod tym kątem, ponieważ Turcja, obok zagrożenia ze strony organizacji terrorystycznych, powołała się również na rocket attacks and harassment fire.

Na tle problematyki "ataku zbrojnego" powstaje jednak inna wątpliwość – zazwyczaj państwa powołujące się na samoobronę wyraźnie wskazują, że doszło do ataku zbrojnego. Turcja natomiast nie użyła takiego terminu w liście do Sekretarza Generalnego i przewodniczącego RB ONZ, ale powołała się właśnie na „rocket attacks and harassment fire”. Pytanie, czy w ten sposób Turcja chciała powiedzieć, że uważa te wydarzenia za atak zbrojny, czy wprost przeciwnie – mimo tego, że doszło do użycia siły, a nie do ataku zbrojnego, Turcja uznała, że jest uprawniona do powołania się na prawo do samoobrony. Jeśli to drugie – pojawia się tutaj kwestia różnicy między „użyciem siły” a „atakiem zbrojnym". Niektórzy komentatorzy uważają, że każde użycie siły zbrojnej uprawnia państwo, przeciwko któremu siła jest używana, do skorzystania z prawa do samoobrony, inni (w tym MTS, np. w wyroku w sprawie Nikaragui) – że „atakiem zbrojnym” można nazwać tylko kwalifikowane przypadki użycia siły. Jeśli Turcja uznała, że każdy przypadek użycia siły uprawnia do skorzystania z prawa do samoobrony, dokonała bardzo szerokiej wykładni art. 51 KNZ (pytanie czy nie contra legem), pozwalającej szeroko na użycie siły w samoobronie.

2. Artykuł 51 KNZ uprawnia do skorzystania z prawa do samoobrony państwa, ale nie wskazuje, co/kto musi być źródłem ataku zbrojnego, aby powstało takie uprawnienie. 

Znowu, można wskazać na dwa poglądy pojawiające się wśród państw, w doktrynie i w orzecznictwie: według pierwszego, art. 51 pozwala na skorzystanie z prawa do samoobrony tylko gdy źródłem ataku zbrojnego jest państwo. Nie wyklucza to możliwości użycia siły w samoobronie również w przypadku ataku zbrojnego przeprowadzonego przez aktora niepaństwowego, ale musi istnieć możliwość przypisania ataku zbrojnego państwu. Niemniej jednak, w związku z tym, że istnieją różne standardy przypisania (effective control, overall control, unwilling or unable), ostatecznie istnieją też szerokie możliwości uznania ataku zbrojnego za pochodzący od państwa. Drugi pogląd zakłada z kolei, że skoro art. 51 KNZ nie wskazuje wyraźnie na państwo jako źródło ataku zbrojnego, również aktor niepaństwowy może być samoistnym źródłem ataku i nie jest konieczne przypisanie jego działalności państwu. Żaden aktor niepaństwowy, żadna organizacja terrorystyczna nie działa jednak w próżni – operuje na terytorium suwerennego państwa (państw). Jeśli więc pozwolić państwu na użycie siły w samoobronie wobec ataku aktora niepaństwowego, skierowanej przeciwko siedzibie tego aktora niepaństwowego, jego obozom szkoleniowym, składom broni itd., oznacza to na przyzwolenie na użycie siły na terytorium (nawet jeśli nie „przeciwko”) suwerennego państwa, na którym działa taki aktor. Tak właśnie zrobiła Turcja. Co więcej, Turcja wskazała, że operacja ma zneutralizować zagrożenie płynące z syryjskiego regionu Afrin, który znajduje się pod kontrolą organizacji PKK/KCK/PYD/YPG (a więc nie syryjskiego rządu). Jednocześnie Turcja twierdziła, że jest „unequivocally committed to the territorial integrity and political unity of Syria”, w tym działania Turcji na terytorium Syrii mają zapewnić bezpieczeństwo również Syryjczykom. Turcja wyraźnie uznała więc, że prawo do samoobrony przysługuje również w sytuacji użycia siły (ataku zbrojnego) ze strony aktora niepaństwowego, jako jego samoistnego źródła.

Co ciekawe jednak, oznacza to zmianę stanowiska Turcji, bowiem jeszcze w 2015 r. Turcja, powołując się na samoobronę wobec działań organizacji terrorystycznych z terytorium Syrii, łączyła aktywność aktorów niepaństwowych z odpowiedzialnością syryjskiego reżimu (Turcja wskazywała, że Syria ani nie jest w stanie, ani nie chce powstrzymać zagrożeń mających źródło na jej terytorium).

3. MTS w swoim orzecznictwie wskazuje, że dowodem na to, czy państwo faktycznie uważa, że podjęte działania można uzasadnić prawem do samoobrony, jest poinformowanie o użyciu siły w samoobronie Rady Bezpieczeństwa ONZ, który to obowiązek wynika z art. 51 KNZ. Turcja niewątpliwie ten obowiązek spełniła, i to z nawiązką, informując nie tylko przewodniczącego RB ONZ, ale również Sekretarza Generalnego (co czasami zdarza się w praktyce państw).

4. W końcu, Turcja ciekawie określiła podstawę prawną podjętych działań – warto bowiem zwrócić uwagę, że powołała się nie tylko na prawo do samoobrony z art. 51 KNZ, ale również na rezolucje RB ONZ - 1373 (2001) (rezolucja przyjęta po zamachach z 11.09.2001 r., w jej preambule wymieniono prawo do samoobrony, a “wszystkie państwa” zobowiązano do podjęcia działań mających na celu zwalczanie terroryzmu), 1624 (2005) (wzywająca do zwalczania terroryzmu, wszelkimi sposobami zgodnymi z Kartą Narodów Zjednoczonych), 2170 (2014) (również wzywająca do walki z terroryzmem, ale z odniesieniem do sytuacji w Syrii) i 2178 (2014) (podobnie jak poprzednie).

Mając więc na uwadze treść tych rezolucji, można powiedzieć, że Turcja uznała, że art. 51 pozwala na skorzystanie z prawa do samoobrony również w sytuacji użycia siły (ataku zbrojnego) ze strony organizacji terrorystycznej, a podstawę do takiej wykładni Karty stanowią wskazane rezolucje.

5. Turcja starała się również wykazać, że operacja spełnia kryteria konieczności (jak wynika z korespondencji, Turcja szukała rozwiązania politycznego, co nie zakończyło się sukcesem, ale będzie starała się dalej szukać możliwości politycznych: Turkey remains staunchly committed to finding a political solution to the conflict in Syria through a genuine political transition, as outlined in the Geneva communiqué and Security Council resolution 2254 (2015), and will continue its dauntless efforts to make this a reality as soon as possible) i proporcjonalności (operacja będzie skierowana jedynie przeciwko terrorystom, ich kryjówkom, schronieniom i składom broni, a Turcja podjęła wszelkie działania, żeby uniknąć dodatkowych strat).

Podsumowując, Turcja uznała, że przysługuje jej prawo do samoobrony, na podstawie art. 51 KNZ, w związku z działalnością organizacji terrorystycznych, które używają siły (przeprowadzają ataki zbrojne) przeciwko jej terytorium.

Przy okazji należy wskazać, że w ostatnich latach praktyka państw, jeśli chodzi o walkę z aktorami niepaństwowymi, jest spora. Wystarczy w tym kontekście wymienić choćby naloty przeprowadzane w ciągu ostatnich kilku lat przez Izrael na terytorium Syrii – według izraelskich dowódców, od 2012 r. Izrael przeprowadził około 100 ataków na pozycje Hezbollahu na terytorium Syrii. Podczas spotkania z przedstawicielami państw NATO w styczniu br., premier Netanyahu powiedział, że w ten sposób Izrael chce nie dopuścić, aby Iran, wspierający Hezbollah, ustanowił swoje przyczółki tak blisko Izraela. O większości z tych operacji Izrael nie poinformował ani opinii publicznej, ani ONZ; nie wskazał również na podstawę prawną tych działań. Z drugiej strony, izraelskie naloty nie spotkały się z krytyką innych państw.

Trzeba zastanowić się jak taka praktyka, za cichym przyzwoleniem społeczności międzynarodowej, może wpłynąć na kształt norm regulujących użycie siły i czy świat będzie bezpieczniejszy, jeśli każde państwo będzie mogło swobodnie używać siły i nie tłumaczyć się z tego, dbając przede wszystkim o własne bezpieczeństwo.