Czy przyjmować uchodźców z Syrii (i nie tylko) do Polski - kubeł słów o prawie na rozgrzane głowy

Od kilku lat toczy się konflikt w Syrii, a projekty rezolucji w tej sprawie były wetowane przez Rosję i Chiny w Radzie Bezpieczeństwa (o czym pisaliśmy wielokrotnie, m.in. tutaj i tutaj). Konflikt w Syrii w świetle międzynarodowego prawa humanitarnego konfliktów zbrojnych powinien być klasyfikowany jako konflikt wewnętrzny, dopóki wszelkie działania zbrojne podmiotów zewnętrznych skierowane są przeciwko stronie nierządowej, w tym członkom państwa islamskiego. Fakt, że konflikt w Syrii ma charakter wewnętrzny, nie oznacza jednak, że jest on problemem jednego państwa. Każdy bowiem konflikt wiąże się z ogromnymi przepływami osób próbujących znaleźć bezpieczne schronienie.

Obecnie w mediach, nie tylko polskich, wrze dyskusja, czy Polska powinna przyjmować uchodźców syryjskich (i nie tylko), czy też nie. Zanim jednak zapadną, czy też zostaną zrealizowane decyzje polityczne, warto przyjrzeć się prawu międzynarodowemu, które reguluje status uchodźcy i przysługujące mu prawa.

W pierwszej kolejności warto podkreślić, że kwestię, komu przysługuje status uchodźcy reguluje Konwencja dotycząca statusu uchodźców sporządzona w Genewie 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z dnia 20 grudnia 1991 r.). Zgodnie z tą konwencją status uchodźcy może uzyskać osoba, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniami z powodu swej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajduje się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa" (art. 1). Konieczne więc jest stwierdzenie nie tylko (1) faktu przekroczenia granicy państwowej (co ma miejsce w przypadku Syryjczyków przebywających w Europie), ale także tego, że dana osoba opuściła swoje państwo z (2) obawy przed (3) prześladowaniami z (4) określonych powodów. Wśród przyczyn opuszczenia swojego państwa nie wymieniono wojny. A zatem ucieczka przed skutkami wojny (obawa o bezpieczeństwo, chęć poprawa warunków ekonomicznych) nie daje sama w sobie prawa do statusu uchodźcy. Jedynie jeśli danej osobie po powrocie grożą prześladowania ze względu na np., wyznawaną religię i tym samym zagrożone jest jej życie i wolność, może ona uzyskać status uchodźcy. Istnienie konfliktu zbrojnego oczywiście uwiarygadnia istnienie obawy o życie, a współczesne konflikty zbrojne często toczą się na tle różnić etnicznych, religijnych, społecznych, co idealnie wpisuje się w wymagane przez konwencję przyczyny prześladowań, których stwierdzenie konieczne jest do uzyskania statusu uchodźcy. Można jednak zaobserwować, że od ubiegającego się o status uchodźcy wymaga się wskazania, dlaczego jego sytuacja jest szczególna w stosunku do innych mieszkańców terytorium, na którym toczy się konflikt zbrojny. Trzeba podkreślić, że w przeciwieństwie do państw afrykańskich, Europa nie przychyliła się do rozszerzenia definicji uchodźcy o osoby migrujące z powodu konfliktu, lecz wprowadziła subsydiarną (uzupełniającą) ochronę dla osób uciekających przed wojną. Osoby więc uciekające przed konfliktem zbrojnym do Europy otrzymają zatem pomoc, ale niekoniecznie status uchodźcy.

Co ważne, konwencja genewska podkreśla zasadę niedyskryminacji w stosunku do uchodźców, co m.in. oznacza, że przyznanie statusu uchodźcy nie może być uzależnione od religii, pochodzenia, rasy itp. Religia więc może mieć znaczenie o tyle, o ile osobie ubiegającej się o status uchodźcy grozi ze względu na jej wyznawanie prześladowania w państwie, z którego zbiegła. Nie może być jednak traktowana jako kryterium selekcji uchodźców, którym dane państwo udziela schronienia.

Ponadto zgodnie ze wspomnianą wyżej konwencją statusu uchodźcy nie może uzyskać osoba, "w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że: a) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni: b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę; c) jest winną czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych". Należy podkreślić, że mowa jest nie o pewności co do winy danej osoby (nie ma więc potrzeby przeprowadzania postępowania karnego), ale wystarczy istnienie "poważnej podstawy" do wnioskowania, że dana osoba mogła dopuścić się np. zbrodni wojennej, aby nie można było przyznać danej osobie statusu uchodźcy.

Dziwić może postawa Grecji, Turcji, Włoch, a teraz Węgier, które zamiast zweryfikować status danych osób - czy są uchodźcami, czy jedynie migrantami ekonomicznymi, czy są ofiarami, czy zbrodniarzami, czy dane osoby stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa, pozwalają na ich przepływ do granic kolejnego państwa. Dziwi to oczywiście z punktu widzenia prawa, bo motywy polityczne są oczywiste (pozbyć się jak najszybciej problemu! bo uchodźcy to jest problem ze względu na koszty związane z ich utrzymaniem i kwestią integracji z danym społeczeństwem).

Powyższe nie oznacza, że osób ubiegających się o status uchodźcy nie należy traktować z poszanowaniem odpowiednich standardów prawnoczłowieczych, z pełnym poszanowaniem ich godności. Tym niemniej osoby, którym nie przyznano statusu uchodźcy mogą zostać wydalone z terytorium państwa, w którym szukały schronienia bez specjalnego powodu.  Uchodźca (przebywający legalnie! na danym terytorium) może być natomiast wydalony jedynie, z powodu zagrażania bezpieczeństwu państwowemu lub porządkowi publicznemu (art. 32). A i to po rozpatrzeniu indywidualnie każdego przypadku, wykluczone jest więc masowe wydalanie uchodźców. 

Warto jednak podkreślić, że zakaz wydalania obowiązuje w stosunku do każdej osoby (uchodźcy, ubiegającego się o takowy status czy też takiej osoby, której status w świetle konwencji genewskiej się nie należy), jeśli chodzi o wydalanie lub zawracanie  "uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne" (zobacz szerzej artykuł Michała Kowalskiego). To oznacza również, że skierowanie go do granicy innego bezpiecznego państwa nie łamie zakazu non-refoulement. Aby nie dochodziło jednak do "podsyłania" sobie uchodźców zawarto konwencję dublińską z 1990 r., zastąpioną w 2003 r. przez  Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 (Dublin II) ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego. Zgodnie z rozporządzeniem, co do zasady, wniosek o azyl powinien być rozpatrywany przez to państwo, do którego jako pierwszego dostała się dana osoba. Ostatnie wydarzenia w Europie pokazują, że zasady Dublin II zostały zmienione de facto na zasadę bogatszego członka UE. Co jednak godne zaznaczenia, Niemcy w imię solidarności zdecydowały się nie egzekwować postanowień rozporządzenia Dublin II (zobacz tutaj) i nie odsyłać uchodźców, do tych krajów, gdzie po raz pierwszy przekroczyli granicę UE.

W kontekście wydarzeń, jakie mają ostatnio miejsce w Europie warto podkreślić, że zgodnie z konwencją genewską o statusie uchodźcy: "Umawiające się Państwa nie będą nakładały kar za nielegalny wjazd lub pobyt na uchodźców przebywających bezpośrednio z terytorium, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo w rozumieniu artykułu 1, i weszli lub przebywają na ich terytorium bez zezwolenia, pod warunkiem że zgłoszą się bezzwłocznie do władz i przedstawią wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu" (art. 31). Oznacza to, że nie można karać uchodźców za nielegalne przekroczenie granicy, ale dotyczy to pierwszej granicy obcego państwa, w którym uchodźcy mogą być bezpieczni (zazwyczaj więc chodzi o granicę państw ościennego, chyba że dana osoba zbiegła ze swego kraju przykładowo za pomocą samolotu).  Zakaz karania nie dotyczy jednak przypadków przekraczania kolejnych granic. Jeśli więc Syryjczyk ucieka ze swego państwa czy to przez Turcję, czy to przez Liban, to zanim dostanie się do upragnionej - jak przynajmniej twierdzi premier Węgier - granicy Niemiec, musi przekroczyć kilka granic państwowych. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby wyciągnąć w związku z tym odpowiednie konsekwencje prawne, o ile przewiduje je prawo krajowe. Przykładowo polski kodeks karny penalizuje nielegalne przekroczenie granicy jedynie wówczas, gdy wiąże się to z użyciem przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami (art. 264 KK). Karze podlegają również ci, którzy organizują innym nielegalne przekraczanie granicy RP. Jeśli jednak dana osoba przybędzie do Polski w poszukiwaniu bezpiecznego miejsca, to nie zostanie ukarana za samo nielegalne przekroczenie granicy. W zależności jednak od sytuacji może uzyskać status uchodźcy lub być objętą uzupełniającą ochroną albo zostać wydaloną. Trzeba także zauważyć, że kwestię "bezzwłocznego zgłoszenia się do władz" interpretuje się zazwyczaj dość liberalnie i niekiedy zgłoszenie się nawet po kilku miesiącach traktowane jest jako spełniające konwencyjny wymóg, lecz w takim przypadku trudno zweryfikować, która granica była pierwsza i jak została przekroczona (zobacz komentarz Wojciecha Wilka tutaj).