A jednak - KE przyjęła opinię ws. praworządności w Polsce

Komisja Europejska przyjęła wczoraj (1 czerwca 2016 r.) formalną opinię w sprawie praworządności w Polsce. Jak widać, Komisji nie onieśmieliły zdecydowane negatywne reakcje polityków, zwłaszcza partii rządzącej na samą zapowiedź możliwości przyjęcia opinii z 18 maja, z uchwałą Sejmu o suwerenności Polski na czele (pisaliśmy o tym tu i tu). Nie przekonało Komisji również zintensyfikowanie po owej zapowiedzi aktywności przedstawicieli polskich władz (często tych samych, którzy KE i wiceprzewodniczącego Timmermansa "odsądzali od czci i wiary") w dialogu z KE, ani nawet zaproszenie F. Timmermansa i jego wizyta w zeszłym tygodniu (jak się okazało - można było zorganizować ją w ciągu 48 godzin). Trudno się dziwić - partnerzy, którzy prezentują równolegle tak krańcowe zachowania wypadają w efekcie mało wiarygodnie. 

Jak podkreśla Komisja w wydanym wczoraj komunikacie (zob. też Fact Sheet Komisji podsumowujący wydarzenia w Polsce i powody, które skłoniły KE do prowadzenia postępowania) właśnie w następstwie rozmów, prowadzonych z władzami polskimi od 13 stycznia, tj. dnia wszczęcia procedury ochrony praworządności, uznała za niezbędne sformalizowanie swojej oceny sytuacji w postaci opinii przewidzianej w ramach 1. etapu postępowanie ws. ochrony praworządności. Opinia ta jest w istocie pierwszym formalnym dokumentem przyjętym przez KE w obecnej procedurze i przedstawia jej stanowisko w kwestii identyfikacji i oceny sytuacji zagrażającej rządom prawa w Polsce. 

Jak wyjaśniał F. Timmermans: Praworządność jest jednym z fundamentów Unii Europejskiej. Podjęto konstruktywne rozmowy, które należy teraz przełożyć na konkretne działania na rzecz rozwiązania systemowego zagrożenia dla praworządności w Polsce. Przyjęta dziś opinia zawiera naszą ocenę omawianych kwestii, opartą na prowadzonym od stycznia dialogu. Na tej podstawie Komisja jest gotowa do dalszych rozmów z władzami polskimi. 

Treść opinii jest poufna, została ona przekazana polskiemu rządowi, który ma dwa tygodnie na formalne ustosunkowanie się do zastrzeżeń w niej zawartych. Komisja podała jednak, czego dotyczą najważniejsze zastrzeżenia. Jak łatwo zgadnąć, chodzi o te same kwestie, które wytknęła Komisja Wenecka: 

• mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. dotyczących tych kwestii; 
• nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 22 grudnia 2015 r., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. dotyczący tej nowelizacji oraz poszanowanie wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny po dniu 9 marca 2016 r.; 
• skuteczność procesu stwierdzania zgodności z konstytucją nowych aktów prawnych przyjętych i wprowadzonych w życie w 2016 r. 

Ich rozwiązanie pozwoli na zapewnienie Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości sprawnego i skutecznego funkcjonowania, co jest według KE niezbędne dla pełnego przestrzegania zasady rządów prawa. 

Celem przyjęcia opinii jest tak naprawdę skoncentrowanie dialogu miedzy państwem a KE na konkretnych wskazanych w niej problemach i na znalezieniu ich rozwiązania. Jak wspomniano, polskie władze mają przedstawić swoje formalne stanowisko wobec zarzutów podniesionych w opinii. Na tej podstawie Komisja nadal będzie prowadzić z państwem dialog ukierunkowany na zalezienie rozwiązania i podjęcie konkretnych działań w tym zakresie. Wydaje się, że właśnie tego Komisji najbardziej brakowało i aby skłonić polskie władze do przedstawienia konkretów postanowiła przejść do formalnej części 1. etapu procedury. 

Nie można zapominać, że ciągle jesteśmy na bardzo wczesnym etapie postępowania ws. ochrony praworządności, do jakichkolwiek propozycji sankcji podejmowanych na podstawie art. 7 TUE jest jeszcze bardzo daleko. Obecna procedura - zwana przecież "procedurą poprzedzającą art. 7 TUE" - ma na celu zapobieżenie takiej eskalacji sytuacji w państwie członkowskim, by trzeba było w ogóle sięgać do tego przepisu (pisaliśmy o tym już w styczniu - zob. tu i tu).

Jeżeli zastrzeżenia wyrażone przez Komisję w opinii nie zostaną w rozsądnym terminie wyjaśnione i uwzględnione, może ona zdecydować o przejściu do 2. etapu postępowania i wydać zalecenie w sprawie praworządności, wskazujące już propozycje konkretnych rozwiązań. Sama opinia przedstawia diagnozę sytuacji, to państwo ma zaproponować "lekarstwo". Dlatego przesadzone i przedwczesne są głosy o narzucaniu czegokolwiek Polsce przez KE, ingerencji w wewnętrzne sprawy itp. Jako członek UE mamy oprócz praw także obowiązki i podlegamy procedurom ich egzekwowania. Dość kuriozalnie brzmią zapowiedzi o zaskarżeniu "decyzji" Komisji do Trybunału Sprawiedliwości UE (ponieważ rzekomo KE nie miała prawa jej podejmować) i to z dwóch powodów. Nie wiadomo, co tak naprawdę rząd polski chciałby zaskarżyć: czy przyjętą wczoraj opinię, czy też "decyzję" ustanawiającą całą procedurę ochrony praworządności. W wariancie pierwszym zaskarżenie opinii zgodnie z art. 263 TFUE* (skarga na nieważność aktu instytucji UE) jest niemożliwe, gdyż opinia z definicji jest aktem nie wywołującym skutków prawnych (nie tworzy praw ani obowiązków dla adresatów / innych podmiotów). Z kolei w wariancie drugim zaskarżenie aktu ustanawiającego procedurę (formalnie komunikatu KE, a nie decyzji) jest już niemożliwe, ponieważ - mimo że sam komunikat można uznać za akt wywołujący skutki prawne - to minął już dawno termin do jego zaskarżenia (przypomnijmy, ze procedura ochrony praworządności została stworzona w marcu 2014 r.). Wreszcie, niezależnie od niezaskarżalności podstawy prawnej, i tak nie można zgodzić się z zarzutem, że Komisja nie miała kompetencji do stworzenia takiej procedury. Komisja ma bowiem w ramach swojej roli "strażniczki Traktatów" szeroki zakres swobody w ustanawianiu odpowiednich środków w celu kontroli i zapewnienia przestrzegania przez państwa członkowskie wynikających dla nich z prawa Unii zobowiązań. Ta rola przejawia się m.in. w kompetencji Komisji do inicjowania postępowania z art. 7 TUE przed Radą lub Radą Europejską przeciwko państwu członkowskiemu w przypadku ryzyka poważnych naruszeń wartości UE lub ich wystąpienia. KE takiej decyzji nie może podjąć nie zbadawszy uprzednio sytuacji w państwie i nie dawszy mu co najmniej możliwości ustosunkowania się do ewentualnych zarzutów (a w istocie znalezienia rozwiązania problemów zanim w ogóle dojdzie do sytuacji uzasadniającej odwołanie się do art. 7 TUE). Temu ma właśnie służyć "procedura poprzedzająca art. 7", tak naprawdę korzystna dla zainteresowanego państwa, mającego akurat pewne kłopoty z przestrzeganiem zasady rządów prawa... Trzeba podkreślić, że zupełnie analogiczny sposób postępowania stosuje Komisja w przypadku skargi z art. 258 TFUE, czyli skargi na naruszenie przez państwo członkowskie zobowiązań unijnych; tutaj też KE rozpoczyna od nawiązania nieformalnego (w tym sensie, że nie przewidzianego w Traktatach) dialogu z państwem w celu usunięcia naruszenia (w niektórych obszarach taka "procedura" nosi nazwę "pilotażowej" - EU Pilot, dążąc do rozwiązania sprawy w taki sposób, by nie było konieczne wszczynanie formalnej procedury z art. 258 TFUE (która zresztą w pierwszym stadium, przedsądowym, również przewiduje najpierw wysłanie do państwa upomnienia, a potem umotywowanej opinii - i dopiero brak zadowalającej reakcji państwa pozwala KE na zaskarżenie go do Trybunału). Jak zatem widać procedury oparte na dialogu z państwami członkowskimi są normalnym sposobem wykonywania przez Komisję jej funkcji kontroli przestrzegania przez członków UE prawa unijnego. 

* Art. 263 TFUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich. 

W tym celu Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych 

przez Państwo Członkowskie, Parlament Europejski, Radę lub Komisję, podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. 

Trybunał jest właściwy, na tych samych warunkach, do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny i Komitet Regionów, zmierzających do zapewnienia ochrony ich prerogatyw. 

Każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych. 

Akty tworzące organy i jednostki organizacyjne Unii mogą przewidywać wymogi i warunki szczególne dotyczące skarg wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne na akty tych organów lub jednostek organizacyjnych zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec tych osób. 

Skargi przewidziane w niniejszym artykule wnosi się w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie.