Brexit: mamy wynik referendum. A co dalej?

Dziś rano poznaliśmy oficjalne wyniki referendum w sprawie dalszego członkostwa Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w Unii Europejskiej. Zwyciężyli w nim zwolennicy Brexit - wyjścia z UE, zdobywając 51,9% głosów, zwolennicy Bremain - pozostania w Unii zebrali 48,1% głosów. Frekwencja wyniosła 72,2%. W praktyce przewaga "Brexitowców" to 1,3 mln głosów. Jednak nie należy dać się zwieść pierwszemu wrażeniu, że referendum równa się końcowi członkostwa w UE, to dopiero pierwszy (choć kluczowy) krok w zapewne długoletnim procesie występowania Wielkiej Brytanii z Unii.

Według procedury określonej w art. 50 TUE, państwo członkowskie musi najpierw podjąć decyzję o wystąpieniu z UE "zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi". W wypadku Wielkiej Brytanii ta decyzja należy do parlamentu, dla którego wynik referendum nie jest formalnie wiążący. Do tego autor całego "zamieszania", premier David Cameron podał się do dymisji, oświadczając, że będzie pełnił swój urząd do październikowej konwencji Partii Konserwatywnej, która wybierze nowego szefa partii i zarazem (prawdopodobnie) nowego premiera. Cameron stwierdził również, że przez ten czas nie uruchomi wewnętrznej i unijnej procedury związanej z wystąpieniem z UE, pozostawiając to nowemu rządowi (co spotkało się z krytyką polityków zarówno na poziomie UE, jak i pozostałych państw członkowskich). Co więcej, nie jest wykluczone, że w Wielkiej Brytanii dojdzie do przedterminowych wyborów parlamentarnych. Formalnie parlament rozwiązuje i nowe wybory ogłasza monarcha zgodnie z zasadami ustanowionymi w ustawie Fixed-term Parliaments Act z 2011 r. Możliwe są one w 2 przypadkach: 

• gdy Izba Gmin podejmie uchwałę o ich przeprowadzeniu większością min. 2/3 głosów wszystkich swoich członków; 
• gdy Izba Gmin wyrazi wotum nieufności dla rządu, a w ciągu 14 dni nie powstanie nowy rząd, który uzyskałby wotum zaufania. 

Zatem kilka miesięcy może upłynąć zanim Brytyjczycy spełnią pierwszy z wymogów traktatowej procedury. Teoretycznie jest nawet możliwe, że parlament w ogóle odstąpiłby od decyzji (gdyby np. przedterminowe wybory z dużą przewagą wygrała Partia Pracy obiecując w kampanii, że zapewni pozostanie w UE). Taki scenariusz jest jednak mało prawdopodobny.

Wróćmy więc do procedury z art. 50 TUE. Kiedy państwo już zdecyduje o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. RE przyjmuje wytyczne, w oparciu o które ma być negocjowana umowa pomiędzy Unią a występującym państwem, określająca warunki jego wystąpienia, w tym ramy jego przyszłych stosunków z Unią (którą negocjuje się zgodnie z art. 218 ust. 3 TFUE). W imieniu Unii umowę zawiera Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Zarówno Rada Europejska, jak i Rada w całej procedurze obradują i głosują bez przedstawiciela występującego państwa członkowskiego (przepis milczy natomiast co do udziału europosłów z tego państwa w głosowaniu w PE). Z kolei występujące Państwo po prostu umowę ratyfikuje. Zgodnie z ust. 3 Traktaty przestają mieć zastosowanie do występującego państwa od dnia wejścia w życie umowy albo, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji decyzji o wystąpieniu, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z państwem podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. 

Jak zatem widać, może minąć ładnych kilka lat, zanim Wielka Brytania rzeczywiście przestanie być członkiem UE i zrzuci ciężar unijnych zobowiązań. Nie można się oprzeć wrażeniu, że chyba nie do końca tego głosujący za Brexitem się spodziewali... Jeśli przez ten czas władze brytyjskie będą próbowały jednostronnie ograniczać za pomocą przepisów wewnętrznych skutek ciągle obowiązującego prawa unijnego, to narażą się na odpowiedzialność za naruszenie unijnych zobowiązań (trudno przypuszczać, by wobec takiej postawy Unia była pobłażliwa).

Z naukowego punktu widzenia Brexit to prawdziwa gratka dla prawników, zwłaszcza specjalizujących się w prawie międzynarodowym i europejskim. Dotąd prowadziliśmy czysto teoretyczne rozważania na temat prawnych aspektów wystąpienia państwa z Unii Europejskiej i zastosowania art. 50. Dzisiejsza decyzja Brytyjczyków najprawdopodobniej pozwoli nam sprawdzić te teorie w praktyce, wyjaśnić problemy, których Traktaty, zwłaszcza art. 50, wyraźnie nie regulują, zbadać empirycznie jak w takim wypadku będzie wyglądać sytuacja prawna państwa, które Unię opuszcza, jak i samej Unii i pozostałych członków. Czekają nas zatem niezwykle interesujące wyzwania.

Jednak i dla polityków, i dla zwykłych obywateli wystąpienie Wielkiej Brytanii z UE przyniesie daleko idące, a często i trudne do przewidzenia skutki. Kto wie, czy nie skończy się ona rozpadem nie Unii Europejskiej (co wieszczyło wielu zwolenników Brexitu), a Zjednoczonego Królestwa. Przeciwnicy wystąpienia z UE wyraźnie wygrali w Szkocji i Irlandii Północnej, których polityczni liderzy nie omieszkali wyraźnie zaznaczyć woli pozostania w UE i odłączenia się od Wielkiej Brytanii, stworzenia suwerennych państw. Szkoci w 2014 r. przeprowadzili referendum w sprawie niepodległości, ale wówczas właśnie członkostwo w Unii było czynnikiem, który zdecydował o porażce zwolenników niepodległości (zob. nasz post). Zasadnicza zmiana okoliczności po wczorajszym referendum może więc wpłynąć na zmianę decyzji Szkotów. 

Od samego rana komentatorzy we wszystkich mediach rozważają różne możliwe skutki Brexitu: polityczne, ekonomiczne, prawne. Niektóre uwidoczniły się jeszcze w czasie głosowania - np. kurs funta spadł do poziomu najniższego od 30 lat. Tym postem chcemy również zaprosić do dyskusji całą Redakcję, a także naszych Kolegów i Czytelników - przez formułę "postów gościnnych" i komentarze. 

A to kilka pytań - poważnych i mniej poważnych - które mogą stać się impulsem dla dalszych, bardziej szczegółowych rozważań:

• Czy wystąpienie Wielkiej Brytanii pociągnie konieczność rewizji Traktatów i reformę samej UE? Czy przyniesie rewizję budżetu UE?
• Jak Brytyjczycy poradzą sobie z koniecznością uregulowania na nowo tych spraw, które należą do kompetencji UE? Czy przystąpią do EOG, czy wybiorą indywidualne rozwiązania? (Przypomnijmy, że chodzi nie tylko o regulacje wewnątrzunijne, ale też umowy międzynarodowe zawarte przez UE, a wiążące państwa członkowskie - czy GBR będzie negocjować od nowa z poszczególnymi partnerami?)
• Jak ułożą się stosunki UE i pozostałych państw członkowskich z Wielką Brytanią? Zwłaszcza - jak będzie funkcjonował wspólny rynek? (Zwolennicy Brexitu sprawiali często wrażenie, jakby miał on przynieść zachowanie wszelkich korzyści wynikających z członkostwa z jednoczesnym zwolnieniem z wynikających z niego zobowiązań.)
• Jak Brexit wpłynie na znaczenie Wielkiej Brytanii w strukturach innych organizacji, zwłaszcza NATO? Jak przełoży się na jej stosunki z USA i układ sił w samej UE? Co w szczególności oznacza dla Polski (Wielka Brytania miała być strategicznym partnerem w UE w polityce rządu PiS, brytyjscy europosłowie Torysów stanowili trzon frakcji Europejskich Konserwatystów i Reformatorów, do której należą też posłowie PiS.)
• Co ze wspaniałymi brytyjskimi specjalistami z zakresu prawa UE? Czy nadal będą mieli okazję i motywację do uprawiania tej dyscypliny? Co z mobilnością akademicką i Programem Erasmus? 
• Wreszcie co z rzeszą Brytyjczyków pracujących w strukturach UE? Kto będzie wypłacał im emerytury? I co pocznie Nigel Farage, gdy nie będzie już musiał walczyć o wyjście z UE?

Co do jednego art. 50 TUE (ust. 5) nie pozostawia wątpliwości: jeśli państwo, które wystąpiło z Unii, zwróci się o ponowne przyjęcie, nie dostanie żadnej taryfy ulgowej - jego wniosek będzie podlegał tej samej procedurze, co każdego innego kandydata, określonej w art. 49 TUE.