Nowelizacja Ustawy o służbie zagranicznej: stanowisko ministra Waszczykowskiego ws. niekonstytucyjności "to tylko opinia"

Przed kilkoma dniami pisaliśmy o, skandalicznym w formie i fatalnym w treści, wniosku posłów PiS do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów Kodeksu postępowania cywilnego implementujących w krajowym porządku prawnym prawnomiędzynarodowe normy o immunitecie jurysdykcyjnym. Nawet bardziej intrygujące wydają się jednak równoległe prace nad projektem nowelizacji Ustawy o służbie zagranicznej (druk nr 1385). 

Wśród szeregu ciekawych propozycji które właśnie przegłosowała sejmowa komisja ds. zagranicznych warto w szczególności zwrócić uwagę na plan powołania Rady Służby Zagranicznej, o niekonstytucyjności której w sposób kategoryczny wypowiedział się nawet Minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowki. Mimo że projekt jest rządowy, a wnioskodawcą był minister (Numer wykazu RCL: UD211), posłanka Joanna Lichocka (PiS) uznała pisemny sprzeciw ministra wobec niekonstytucyjności proponowanych rozwiązań za "jego opinię", a dalsze procedowanie nad projektem, bez czekania na opinię Rady Ministrów lub kancelarii prezydenta, za dowód emancypacji parlamentu. Swoiście zabawnym jest fakt, że posłanka degradując stanowisko ministra ws. niekonstytucyjności nowelizacji do rangi opinii zauważyła, że przecież ten nie jest... Trybunałem Konstytucyjnym, żeby jego ocena była prawnie wiążąca. Plan powołania RSZ nie jest jednak jedynym kontrowersyjnym rozwiązaniem.

Projekt ustawy wpłynął do Sejmu w marcu b.r. a w I czytaniu w Sejmie (w kwietniu) większość posłów, przy sprzeciwie opozycji, skierowała projekt do dalszych prac w połączonych komisjach spraw zagranicznych i ustawodawczej.

Uzasadnienie

Zgodnie z pierwotną wersją projektu ustawodawczego, "rzeczywisty stan polskiej służby zagranicznej nie był dotychczas przedmiotem kompleksowych, obiektywnych analiz, w szczególności analiz popartych danymi. Przeciwnie – dostrzegane nieprawidłowości i ewidentne braki starano się w poprzednich latach pomijać bądź maskować głównie ze względów wizerunkowych", a zmiany - za wyjątkiem skróconej kadencji parlamentu 2005-2007 - miały "charakter fasadowy i sprowadzały się w praktyce do ekscesywnego wyposażania polskich placówek i Centrali" (pkt I.1).

W rezultacie podstawowymi bolączkami polskiej służby zagranicznej mają być m.in.:

• niedostatecznie silne więzi łączące polskich dyplomatów z państwem polskim,
• niejasne kryteria kariery i awansu, a w rezultacie "obsadzanie kluczowych stanowisk (...) przez osoby  nie mające żadnego przygotowania merytorycznego do pełnienia funkcji, a w konsekwencji do strat liczonych w dziesiątkach milionów złotych",
• "praktyczny brak obecności polskich dyplomatów w globalnych i regionalnych formach intelektualnych",
• a wreszcie nepotyzm, kumoterstwo, niski profesjonalizm części kadr itd.

Wedle autorów projektu przyczyny tak fatalnego stanu rzeczy są trojakie (pkt I.2):

• służba zagraniczna "jest nie tylko następcą prawnym, ale także bezpośrednim kontynuatorem służby dyplomatyczno-konsularnej, zakorzenionej systemowo jeszcze w czasach PRL",
• brak kompleksowej regulacji zasad funkcjonowania służby zagranicznej oraz luki prawne,
• brak regulacji w zakresie obecności służb specjalnych w służbie zagranicznej.

Warto zwrócić uwagę na powyższą diagnozę problemów, jako że wskazany poniżej zakres nowelizacji co najwyżej krzyżuje się z ratio legis ustawy.

Proponowane zmiany (pkt III) obejmują w szczególności:

• Określenie zadań służby zagranicznej  w proponowanym art. 1a: "Służba zagraniczna strzeże suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej oraz chroni jej interesy w relacjach z innymi państwami, organizacjami międzynarodowymi i innymi podmiotami zagranicznymi". Wedle autorów proponowany artykuł stanowi katalog otwarty celów, aczkolwiek może budzić to wątpliwości, podobnie jak intencje, jakie przyświecają uwzględnieniu kompetencji ochrony suwerenności - w sprawach należących stricte do polityki zagranicznej nie budzi to przecież wątpliwości, a w innych obszarach może stanowić podstawę do nadużyć a co najmniej kontrowersji. Brak natomiast wskazania celów stanowiących przejaw istoty służby dyplomatycznej i konsularnej.
• Stworzenie kategorii kontraktowych członków służby zagranicznej, zatrudnianych "w systemie projektowym". Tutaj wprawdzie deklarowana jest intencja zatrudniania osób o najwyższych kompetencjach na 2-3 letnich kontraktach, a którzy to specjaliści zdaniem MSZ nie są zainteresowani wiązaniem się na stałe ze służbą zagraniczną. Zarazem właśnie do tej kategorii miałyby zostać uchylone ogólne zasady naboru. Podobnie jak w przypadku deklaracji lustracyjnych i faktycznego zakresu przeglądu kadr (zob. poniżej) deklarowany cel walki z nepotyzmem stwarza poważne ryzyko nadużyć, podobnie jak miało to niestety miejsce w związku ze zmianą regulacji w zakresie zatrudniania na "wyższe stanowiska w służbie cywilnej".
• Włączenie urzędników właściwych ds. członkostwa w UE do korpusu służby zagranicznej.
• Zgodnie z oświadczeniami polityków partii rządzącej na etapie prezentowania założeń legislacyjnych, kluczowym elementem ustawy jest ustanowienie negatywnych przesłanek zatrudnienia w służbie zagranicznej dla osób, które do 31 lipca 1990 r. pracowały bądź pełniły służbę albo były współpracownikami organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu tzw. ustawy lustracyjnej, a w związku z tym objęcie ich obowiązkiem lustracyjnym wszystkich członków służby zagranicznej oraz członków ich rodzin zatrudnionych w placówce zagranicznej. Oświadczenia lustracyjne miałyby być złożone do IPN w ciągu 30 dni od wejścia w życie ustawy. Co ciekawe, w ocenie skutków regulacji MSZ zakłada, że w wyniku przyjęcia negatywnej przesłanki zatrudnienia pracę straci poniżej 100 osób, co kontrastuje z ogólna oceną stanu ministerstwa jako "bezpośredniej kontynuacji służby PRL". O zakresie (członkowie rodzin) i sposobie przeprowadzenia lustracji krytycznie wypowiedziały się Biuro Analiz SN, sygnalizując możliwą niekonstytucyjność odnośnych przepisów, oraz NRA. 
• Na tym tle zaledwie zasygnalizowana w uzasadnieniu ustawy zostaje fundamentalna zmiana "kompleksowego przeglądu kadr pod względem ich przydatności do pełnienia służby w nowych warunkach ustawowych", czyli w szczególności zdolności do realizacji celów ochrony suwerenności i interesów RP. W ciągu 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy wygasną wszystkie stosunki pracy pracowników służby zagranicznej, którym nie zaproponowane zostaną nowe warunki albo którzy nowych warunków nie przyjmą (proponowany art. 7). Kryteria zaproponowania nowych warunków pracy lub płacy obejmą: potrzeby służby zagranicznej, sytuacja budżetowa i etatowa oraz "ocena przebiegu dotychczasowego zatrudnienia członka służby zagranicznej". Szczegółowych kryteriów brak, co oznacza powielenie rozwiązania zastosowanego w odniesieniu do służby cywilnej stworzenia możliwości arbitralnego zwolnienia kogokolwiek z 3664 pracowników służby cywilnej (wg. danych z OSR). Zważywszy na obelżywe dla pracowników służby zagranicznej uzasadnienie projektu, trudno właściwie ocenić czy bardziej szkodliwe będzie zastraszenie wszystkich funkcjonariuszy możliwością arbitralnego w razie niedostatecznej rękojmi realizacji ustawowych celów dyplomacji, czy wpływ na morale osób, które w służbie pozostaną.

Podobnie jak w przypadku czystek w administracji i w sądownictwie, ma się to odbyć pod pozorem "walki z uznaniowością przyznawania awansów", co w praktyce ograniczyło się do dodania do przesłanek awansu kryterium czasu pracy oraz przyznania ministrowi explicite prawa do uregulowania kryteriów awansu w drodze rozporządzenia. Krytyczną opinię o proponowanych zmianach przedłożyła "Solidarność". Pozytywnie wypowiedzieli się natomiast autorzy opinii zewnętrznych dla Biura Analiz Sejmowych zleconych przez Małgorzatę Gosiewską; zachowawczo - bo z wyłączeniem aspektów prawa pracy - dr hab. Paweł Czubik (UEK), a jednoznacznie pozytywnie dr Rafał Stasikowski (UŚl).

Ustawa zawiera ponadto m.in. regulacje dotyczące:

• Możliwość tymczasowe nadania stopnia dyplomatycznego.
• Regulacja obecności służb specjalnych w służbie zagranicznej.
• Możliwość przeniesienia a członka służby zagranicznej poza MSZ.

Poprawki wniesione w dalszym toku prac legislacyjnych

Niezależnie od wskazanych powyżej wątpliwości odnośnie do części proponowanych rozwiązań, czy słuszności zasadniczej części pozostałych propozycji, w dokumentach dostępnych w sieci w momencie pisania posta brak - potencjalnie - nader kontrowersyjnych pomysłów, które posłowie PiS forsują niezależnie od, czy wręcz wbrew, stanowiska ministerstwa wiodącego. Możliwe jest jedynie obejrzenie transmisji z prac komisji, podczas których posłowie odnoszą się do pewnych szczegółowych rozwiązań.

Ciekawość z pewnością budzi koncepcja "delegowania sędziów do konsulatów" celem walki z "odbieraniem polskich dzieci", co nasuwa pytania zarówno o status sędziego, jak i dostęp takiej osoby do dokumentów konsularnych.

Najbardziej kontrowersyjna wydaje się jednak propozycja powołania politycznej Rady Służby Zagranicznej przy Ministrze spraw zagranicznych. Według w-ce przewodniczącej komisji Małgorzaty Gosiewskiej Rada miałaby kompetencje wyłącznie opiniujące. Z kolei według samego ministra Waszczykowskiego, który skierował w tej sprawie list do do szefa klubu PiS Ryszarda Terleckiego, proponowany tryb powołania i działanie takiego ciała byłoby sprzeczne z Konstytucją, naruszałoby bowiem konstytucyjne kompetencje Rady Ministrów, ministra spraw zagranicznych i prezydenta. Wreszcie godziłoby to w zasadę trójpodziału władzy i logikę działów administracji rządowej.

W związku z opinią ministra Waszczykowskiego o zawieszenie prac do czasu uzyskania opinii całej Rady Ministrów ws. zgodności poprawki z Konstytucją zwrócili się Robert Tyszkiewicz (PO), Eugeniusz Kłopotek (PSL), Sławomir Nitras (PO), Arkadiusz Myrcha (PO), Jan Halicki (PO). 

Zdaniem przewodniczącej Gosiewskiej posłowie są jednak "świadomi swoich kompetencji" i to "nie minister określa co jest zgodne z Konstytucją a co nie". Ponieważ zaś wniosek był "konsultowany z konstytucjonalistami" nie ma żadnych przesłanek do choćby zawieszenia prac. Według posłanki Joanny Lichocka (PiS) „list ministra to jego opinia (…) to jego prawo, a my mamy prawo uchwalić taką ustawą, którą uważamy za dobrą dla Polski”. 

Mimo że o niestaranności projektu zdaje się świadczyć choćby uwaga ze strony przedstawiciela Biura Analiz Sejmowych, który wskazywał, że regulacje w odniesieniu do Rady Służby Zagranicznej powtórzono tak dosłownie za ustawą o KRRiT, że nawet zapomniano usunąć przepisy dotyczące odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, propozycję zawieszenia prac posłowie koalicji odrzucili, a propozycję włączenia do prac przedstawiciela kancelarii prezydenta zignorowano bez poddawania pod głosowanie.

***

Na koniec warto podkreślić, że nawiązując do powszechnej w tej kadencji praktyki legislacyjnej, Ministerstwo uznało, że ze względu na specyfikę materii regulacyjnej konsultacje nie są potrzebne. Szkoda, bo zakładając dobre intencje pomysłodawców otwartość na dialog mogłaby uchronić nas od błędów, które w tej sytuacji wydają się nieuniknione.

W powyższy kontekst wpisuje się ubolewanie autorów ustawy nad "brakiem obecności polskich dyplomatów w globalnych i regionalnych formach intelektualnych". Trzeba tutaj zauważyć, że państwa najbardziej aktywne w debacie międzynarodowej swoją pozycję uzyskały przede wszystkim dzięki ilości i jakości proponowanych rozwiązań, a nie li tylko wedle parytetów geopolitycznych. Z kolei propozycje formułowane przez państwa takie jak USA, Niemcy, czy Francja nie są wyłączną zasługą choćby najlepszej służby dyplomatycznej, ale pochodną umiejętności arbitralnego  korzystania z dorobku think tanków, NGOsów i akademii. W przypadku naszego MSZ otwartość na zewnętrzne opinie, a przede wszystkim gotowość do wysłuchania krytyki, pozostaje niestety nader ograniczona, co musi się przełożyć na samoutwierdzanie się w przyjętym sposobie myślenia (i to mimo autokrytyki rzekomej inercji instytucjonalnej sięgającej okresu PRLu).