Brytyjski Sąd Najwyższy: w sprawie Brexitu musi zdecydować parlament

Dzisiaj,  24 stycznia 2017 r., brytyjski Sąd Najwyższy (Supreme Court) wydał długo oczekiwany wyrok w sprawie R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for Exiting the European Union (Appellant), tj. w apelacji ws. Brexitu od wyroku High Court of Justice z 3 listopada. Wbrew nadziejom rządu brytyjskiego, Sąd Najwyższy podzielił stanowisko High Court, stwierdzając - w uproszczeniu - że wszczęcie procedury wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE wymaga ustawy parlamentu upoważniającej rząd do notyfikacji decyzji o wystąpieniu z UE.

Zgodnie z art. 50 TUE "[k]ażde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii" (ust. 1), a gdy ją podejmie "notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej" (ust 2). Właśnie to, jak zgodnie z brytyjskimi wymogami konstytucyjnymi powinna zostać podjęta decyzja o wystąpieniu z UE stało się przedmiotem rozstrzygnięcia sądów w obu instancjach, ponieważ rzad w tej kwestii zamierzał powołać się na kompetencje w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej i rozpocząć procedurę wystąpienia z UE bez udziału parlamentu.

Sąd Najwyższy musiał rozstrzygnąć dwa kluczowe problemy. Pierwszy, podstawowy (który był przedmiotem orzeczenia High Court), to ten czy rząd może notyfikować zamiar wystąpienia z UE bez wcześniejszej zgody/upoważnienia  go do takiego działania ustawą parlamentu. Druga kwestia została podniesiona w apelacji przez interweniujące władze Irlandii Północnej, Szkocji i Walii, które domagały się zbadania, czy określone ustawowo warunki decentralizacji władzy (tj. kompetencje władz poszczególnych części składowych Zjednoczonego Królestwa) wymagają dla wszczęcia procedury wystąpienia z UE konsultacji z lokalnymi parlamentami lub ich zgody.

Podstawowy argument skarżących odwołuje się do zasady, zgodnie z którą prerogatywy rządu nie obejmują działań, które skutkowałyby zmianą brytyjskiego prawa. A zdaniem skarżących taki właśnie skutek miałby Brexit. Stąd rząd nie może notyfikować zamiaru wystąpienia z UE bez wcześniejszego ustawowego upoważnienia parlamentu. Skarżący podkreślali, że to ustawa parlamentu - European Communities Act (ECA) z 1972 r. nadała skuteczność zobowiązaniom Zjednoczonego Królestwa wynikającym z unijnych traktatów w krajowym porządku prawnym (wraz z późniejszymi ustawami, dotyczącymi kolejnych zmian traktatów). Dlatego to właśnie ona oraz European Union Referendum Act z 2015 r. powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Z kolei władze - także prawodawcze - poszczególnych części składowych Zjednoczonego Królestwa na podstawie ustaw regulujących decentralizację kompetencji są zobowiązane do przestrzegania prawa UE, a ustalona praktyka parlamentu brytyjskiego polega na powstrzymywaniu się (mimo posiadania formalnej kompetencji legislacyjnej w każdej sprawie) od legislacji w sprawach przekazanych do właściwości parlamentów lokalnych bez ich zgody (tzw. Sewel Convention). Te czynniki miały uzasadniać konieczny udział parlamentów lokalnych w podejmowaniu decyzji o wystąpieniu z UE.

Sąd Najwyższy w odniesieniu do pierwszej ze spornych kwestii orzekł większością 8 do 3 głosów. Trzech sędziów, którzy złożyli zdania odrębne, stwierdziło, że rząd może samodzielnie zdecydować w kwestii członkostwa w UE, gdyż skuteczność prawa Unii zapewniona przez parlament poprzez przyjęcie European Communities Act jest zależna o członkostwa Zjednoczonego Królestwa w UE, zaś sam ECA nie nakłada żadnego zobowiązania ani nie wyraża jakiejkolwiek intencji w tej materii.

Jednak większość sędziów przyjęła stanowisko zdecydowanie odmienne, podzielając argumenty skarżących i sędziów High Court, i w konsekwencji to ich stanowisko odzwierciedla ostateczny wyrok. Przyjęto w nim, że tak długo jak ECA pozostaje w mocy, jej konsekwencją jest uczynienie z prawa UE niezależnego i hierarchicznie wyższego źródła prawa krajowego. Ustawa stanowi w konsekwencji podstawę częściowego przekazania kompetencji legislacyjnych przez parlament instytucjom unijnym, które tylko przez parlament może być odwołane. Ponadto Sąd Najwyższy wskazuje, że wystąpienie z Unii przyniesie fundamentalną zmianę brytyjskiego porządku konstytucyjnego poprzez wyłączenie z niego całkowicie prawa UE jako odrębnego źródła prawa, co będzie również miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki jednostek (obywateli i rezydentów Zjednoczonego Królestwa) dotąd regulowane prawem unijnym. Będą to konsekwencje związane już z samą notyfikacją zamiaru wystąpienia, którego nie można wycofać. Tak daleko idące zmiany porządku konstytucyjnego, jednoczesnie wpływające na prawa jednostek bezwzględnie wymagają działania parlamentu. Ponadto Sąd Najwyższy zauważył, że upoważnienia dla rządu do podejmowania decyzji o członkostwie Zjednoczonego Królestwa w UE nie można wywieść z jakiejkolwiek z pozostałych ustaw regulujących tę relację, z ustawą referendalną z 2015 r. włącznie (która nie zawierała zresztą żadnych postanowień co do skutków referendum). W konsekwencji Sąd Najwyższy orzekł, jak wspomnieliśmy na początku, że decyzja o wystąpieniu z Unii Europejskiej wymaga wcześniejszego ustawowego upoważnienia brytyjskiego parlamentu.

Natomiast w odniesieniu do drugiej ze spornych kwestii, tj. uczestnictwa w podejmowaniu decyzji o Brexicie lokalnych parlamentów Irlandii Północnej, Szkocji i Walii, Sąd Najwyższy zdecydował jednogłośnie - tym razem nie zgadzając się ze skarżącymi. Sąd uznał, że z ustaw regulujących relacje

 między parlamentem brytyjskim i parlamentami lokalnymi, a tym bardziej z praktyki Sewel Convention nie wynika żadne egzekwowalne zobowiązanie tego pierwszego do włączenia parlamentów lokalnych w podejmowanie decyzji o wystąpieniu z UE. Stosunki z Unią Europejską, tak jak inne kwestie z zakresu polityki zagranicznej należą do wyłącznej kompetencji rządu i parlamentu centralnego, a władzom (w tym parlamentom lokalnym) w sprawie Brexitu nie przysługuje prawo veta.

Nie da się ukryć, że większość prawników choć trochę zaznajomionych z brytyjskim systemem prawnym właśnie takiego rozstrzygnięcia się spodziewała. Brytyjski rząd zapowiada, że nawet konieczność uzyskania zgody parlamentu nie zmieni planowanego marcowego terminu notyfikacji wystąpienia z UE. W komentarzach politycznych i publicystycznych przewija się opinia, że parlament brytyjski przyjmując wynik referendum nie zatrzyma Brexitu, ale będzie stawiał merytoryczne warunki, wiążące rząd w negocjacjach z UE. Trudno jednak być pewnym ostatecznej decyzji parlamentu, zwłaszcza jeśli władze lokalne (w szczególności szkockie), wobec negatywnej odpowiedzi Sądu Najwyższego co do możliwości ich wpływu na decyzję o Berxicie rozpoczną na poważnie dyskusje o swoim "exicie" ze Zjednoczonego Królestwa. Jeśli więc prawdopodobną konsekwencją Brexitu będzie rozpad Zjednoczonego Królestwa - jak może zachować się odpowiedzialny parlamentarzysta. Zwłaszcza, że Sąd Najwyższy wyraźnie potwierdził, że choć referendum jest aktem doniosłym politycznie, to żadne jego prawne skutki nie zostały określone. Być może nie jest to więc ostatni wyrok brytyjskiego sądu w kwestii Brexitu.