Referendum w Katalonii - skutki dla prawa międzynarodowego

Niedzielne referendum niepodległościowe w Katalonii stało się przyczyną najpoważniejszego kryzysu politycznego od lat, nie tylko na Półwyspie Iberyjskim. Referendum rodzi jednak wiele pytań, również na gruncie prawa międzynarodowego...

Jakie są fakty?

Truizmem jest powiedzieć, że Hiszpania jest suwerennym państwem, a Katalonia jest jedną z 17 wspólnot autonomicznych utworzonych na terytorium Hiszpanii. Katalonia stała się częścią Królestwa Hiszpanii na początku XVIII w. Od tego momentu kilkukrotnie zyskiwała i traciła autonomię jako region Hiszpanii (szczególnych represji doznała, kiedy Hiszpania znajdowała się pod rządami generała Franco). Obecny status autonomiczny jest wynikiem specjalnej ustawy z 1979 r., która została znowelizowana w 2006 r., rozszerzając jeszcze bardziej zakres samodzielności Katalonii (jej tekst jednolity znajduje się tutaj). Wprowadzone zmiany oznaczyły m.in. uznanie, że Katalończycy są narodem, jak również posiadają prawo do samorządu (inalienable right of Catalonia to self-government). Katalonię zamieszkuje ok. 15% populacji Hiszpanii, a region ma aż 20% udziału w gospodarce Hiszpanii. 

Do czego zmierza referendum?

W referendum, które odbyło się 1 października, zadano pytanie "Czy chcesz, aby Katalonia stała się niepodległym państwem o ustroju republikańskim?" ("Do you want Catalonia to become an independent state in the form of a republic?"). Celem referendum było więc wysondowanie, czy mieszkańcy Katalonii popierają secesję od Hiszpanii i utworzenie własnego państwa. Niemniej jednak, nawet bez referendum, odpowiednie władze Katalonii teoretycznie same mogłyby ogłosić niepodległość, choć z całą pewnością poparcie Katalończyków wzmacnia ich legitymację do podjęcia działań w celu utworzenia własnego państwa.

Jak powstają nowe państwa?

Najprościej można powiedzieć, że procesami, które mogą doprowadzić do powstania nowego państwa jest oderwanie się, połączenie czy wyodrębnienie nowych państw z już istniejących. Mimo iż historycznie do powstania nowych państw dochodziło najczęściej w wyniku zawojowania, dziedziczenia czy zawieranych małżeństw między różnymi dynastiami, w XX w. najczęstszą podstawą do powstawania nowych państw była realizacja przez ludy i narody prawa do samostanowienia.

Proces, który Katalonia chce rozpocząć nazywa się w prawie międzynarodowym "secesją" i ma miejsce wówczas gdy określona grupa chce odłączyć się od istniejącego państwa i stworzyć własne państwo.

Co to jest prawo do samostanowienia?

Mówiąc najprościej, prawo do samostanowienia to uprawnienie do swobodnego decydowania przez lud lub naród o swoim statusie politycznym i swobodnym realizowaniu swojego rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego (art. 1 Paktów Praw Człowieka z 1966 r.). Prawo do samostanowienia, mimo iż było powoływane przed powstaniem Karty Narodów Zjednoczonych, szczególnego znaczenia nabrało w okresie kolonialnym i stało się podstawą likwidacji systemu kolonialnego i utworzenia niepodległych państw w miejsce dawnych kolonii. Jak wynika z Deklaracji o przyznaniu niepodległości krajom i ludom kolonialnym (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 1514 z 14 grudnia 1960 r.), prawo do samostanowienia może obejmować m.in. utworzenie suwerennego państwa. Kształt prawa do samostanowienia poza kontekstem kolonialnym pozostaje jednak kontrowersyjny. Ponadto, roszczenie ludu lub narodu do prawa do samostanowienia nie oznacza jeszcze samego uprawnienia, ponieważ to musi być uznane przez społeczność międzynarodową (tak jak było to w przypadku terytoriów zależnych). Co więcej, roszczenie to musi być związane z konkretnym terytorium.
Prawo Katalończyków do samostanowienia nie zostało uznane przez społeczność międzynarodową.

Czy Katalonia ma prawo ogłosić niepodległość i dokonać secesji?

Najczęściej w doktrynie wskazuje się, że prawo międzynarodowe pozostaje neutralne w stosunku do secesji - ani jej nie zakazuje, ani na nią nie pozwala. Niemniej jednak takie stwierdzenie wymaga dalszego komentarza. Po pierwsze, w tym miejscu można byłoby przywołać standard wyrażony w orzeczeniu Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej w sprawie statku Lotus (The Case of the S.S. "Lotus", Judgment of 7 September 1927, Serie A, no. 10), zgodnie z którym, co nie jest wyraźnie zakazane w prawie międzynarodowym, jest dozwolone. Po drugie, jeżeli secesja prowadzi do powstania nowego państwa, to powstanie państwa nie może być oceniane z perspektywy prawa międzynarodowego - jeżeli dany aktor spełni kryteria państwowości (ludność, terytorium, rząd sprawujący efektywną kontrolę nad tym terytorium i nad tą ludnością, zdolność prowadzenia relacji międzynarodowych), to dochodzi do powstania państwa, co jest faktem, a nie kwestią prawa. Tym natomiast, co może podlegać ocenie międzynarodowoprawnej są okoliczności, w których doszło do powstania państwa, np. gdy miało to miejsce wskutek użycia siły w sposób niezgodny z prawem międzynarodowym. Po trzecie, problematyka secesji i deklaracji niepodległości jest nieodłącznie związana z prawem do samostanowienia. Jak zostało już wspomniane, realizacja prawa do samostanowienia była częstą podstawą powstania nowych państw w XX w. Niemniej jednak, takie przypadki miały miejsce w okresie kolonialnym, gdy uznawano, że ludom kolonialnym przysługuje prawo do samostanowienia w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym, a co za tym idzie, również prawo do secesji. Uprawnienie to określane jest jako 'remedial secession' i oznacza uznanie prawa do secesji tych ludów i narodów, które są uciśnione przez władzę, pod którą właśnie się znajdują. Poza kontekstem kolonialnym jednak, legalność secesji jest kontestowana, głównie przez to, że pozostaje w sprzeczności z wieloma zasadami prawa międzynarodowego. Odnosząc te uwagi do przypadku Katalonii, jak zostało wskazane powyżej, Katalończykom nie przysługuje prawo do samostanowienia, w tym w aspekcie zewnętrznym, rozumiane jako prawo do secesji i utworzenia własnego państwa.

Co do deklaracji niepodległości, której ogłoszenie przez władze Katalonii jest zapowiadane na najbliższy poniedziałek, nie sposób nie odwołać się w tym miejscu do jednego z najszerzej dyskutowanych, nie tylko na gruncie prawa międzynarodowego, przypadków deklaracji niepodległości, a mianowicie sprawy Kosowa. W opinii doradczej z 2010 r. (Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010, p. 403), Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości uniknął jednak rozstrzygnięcia kluczowych kwestii, a na pytanie czy jednostronna deklaracja niepodległości Kosowa była zgodna z prawem międzynarodowym, odpowiedział jedynie, że w prawie międzynarodowym nie ma zakazu jednostronnych deklaracji niepodległości, w tym również deklaracja niepodległości Kosowa z 17 lutego 2008 r. nie naruszała prawa międzynarodowego. Ponadto, Trybunał doszedł do wniosku, że zakres pytania zadanego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ zwalnia go od obowiązku rozstrzygnięcia czy prawo do samostanowienia uprawnia do utworzenia własnego państwa i jakie znaczenie ma remedial secession. 

Jak łatwo można wywnioskować z powyższego, prawo do samostanowienia i prawo do utworzenia w związku z tym uprawnieniem własnego państwa pozostają w konflikcie z zasadą integralności terytorialnej państw. Cały szereg aktów prawa międzynarodowego (w tym Deklaracja zasad prawa międzynarodowego z rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ 2625 (XXV), której postanowienia uważa się dzisiaj za część prawa zwyczajowego, Akt Końcowy KBWE, Dokument kopenhaski z 1990 r.), wskazuje, że prawo do samostanowienia nie może być wykorzystywane do naruszenia integralności terytorialnej państwa.

Podsumowując, jeśli faktycznie w poniedziałek Katalonia ogłosi niepodległość, to mimo iż sama deklaracja niepodległości nie będzie nielegalna, to secesja Katalonii od Hiszpanii będzie niezgodna z prawem międzynarodowym.