KE przechodzi do 2. etapu procedury ws. ochrony praworządności: zalecenie dla Polski

Wczoraj, 27 lipca, Komisja Europejska zdecydowała o przyjęciu Zalecenia w sprawie praworządności w Polsce, przechodząc tym samym do drugiego etapu procedury "poprzedzającej art. 7 TUE" (którą opisaliśmy tu). To dość niespodziewane posunięcie, bo zgodnie z wcześniejszym planem KE miała zająć się tą sprawą we wrześniu; także na wrzesień zapowiedziano debatę na ten temat w Parlamencie Europejskim. Jednak przyjęcie przez polski parlament nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym 22 lipca br. (jak i przebieg prac nad nią), zamiast uspokoić sytuację, tylko wzmocniło zaniepokojenie zarówno instytucji europejskich (i UE, i Rady Europy), jak i USA. Już w piątek oświadczenie w tej sprawie wydała rzeczniczka Departamentu Stanu USA Elizabeth Trudeau (wersja oryginalna, oficjalne tłumaczenie na polski). W poniedziałek (25 lipca) na ten temat wypowiadał się również rzecznik KE Margaritis Schinas, który ujawnił, że Komisja bacznie obserwuje rozwój wypadków i problem praworządności w Polsce wkrótce znów będzie przedmiotem jej obrad (zob. tu i tu). Właśnie ich efektem jest wspomniane zalecenie. 

W zaleceniu KE identyfikuje czynniki wpływające na powstanie systemowego zagrożenia dla praworządności w Polsce i wskazuje konkretne działania, jakie należy podjąć, aby zagrożenie wyeliminować - i to właśnie owa propozycje konkretnych rozwiązań odróżnia drugi etap procedury od pierwszego. Dokonana w pierwszym etapie ocena sytuacji (w tym analiza nowej ustawy) doprowadziła Komisję do konkluzji, że nawet jeżeli niektóre problemy zostały w nowych przepisach rozwiązane, to nadal nie wyeliminowano większości istotnych czynników zagrożenia praworządności w Polsce. Potwierdził to wiceprzewodniczący Komisji Frans Timmermans: Pomimo tego, że z władzami polskimi prowadzono dialog od początku roku, zdaniem Komisji główne kwestie zagrażające praworządności w Polsce nie zostały rozwiązane. Kierujemy zatem do władz polskich konkretne zalecenia, których zastosowanie pozwoli rozwiać nasze wątpliwości i sprawi, że Trybunał Konstytucyjny będzie mógł wykonywać swoje zadania w zakresie skutecznej kontroli zgodności aktów prawnych z Konstytucją. (Zob. komunikat prasowy Komisji.)

Zalecenie otwiera preambuła, w której szczegółowo wyjaśnione zostały kompetencje Komisji w zakresie ochrony praworządności, cele procedury poprzedzającej art.7, dotychczasowy przebieg wydarzeń w Polsce i postępowania przed KE. Merytoryczna część zalecena jest podzielona na sześć części. W części 1 został określony zakres zalecenia, tj. kwestie budzące największe obawy:

1. mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i niewykonanie wyroków Trybunału z 3 i 9 grudnia 2015 r. (dotyczących mianowania);
2. nieopublikowanie w Dzienniku Ustaw i niewykonanie wyroku z 9 marca 2016 r. oraz wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny od dnia 9 marca 2016 r.;
3. skuteczne funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczność kontroli zgodności z Konstytucją nowych przepisów, w szczególności w świetle ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyjętej przez Sejm w dniu 22 lipca 2016 r.

W kolejnych częściach (2-4) Komisja szczegółowo odnosi się do każdej z tych kwestii. I tak - w cz. 2 (pkt 3-17) wyjaśnia problemy z odmową zaprzysiężenia jednych i z mianowaniem innych sędziów, i odnoszącymi się do nich orzeczeniami polskiego TK. W części 3 (pkt 18-24) przedstawia okoliczności i skutki braku publikacji wyroków TK, zwłaszcza wyroku z 9 marca 2016 r. stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy o TK z 22 grudnia 2015 r. Cz. 4, najobszerniejsza (pkt 25-71) i podzielona na kilka podpunktów, zawiera wnikliwą analizę postanowień ustaw o TK z 22 grudnia i 22 lipca br. i sposobu, w jaki zakłócają one efektywne funkcjonowanie Trybunału i ograniczają możliwość skutecznej kontroli konstytucyjności. W części 5 (72-73) Komisja wykazuje jak wszystkie przedstawione wcześniej okoliczności składają się na systemowe zagrożenie dla praworządności. Wreszcie, część 6 (74-77) zawiera zalecenie sensu stricto - w szczególności Komisja zaleca władzom polskim następujące działania:

"1) pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r., zgodnie z którymi stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma objąć trzech sędziów wybranych zgodnie z prawem przez poprzedniego ustawodawcę w październiku 2015 r., a nie trzech sędziów wybranych przez nowego ustawodawcę bez ważnej podstawy prawnej;

2) ogłoszenie i pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. i jego późniejszych wyroków oraz zagwarantowanie automatycznego ogłaszania przyszłych wyroków niezależnie od decyzji władzy wykonawczej lub ustawodawczej;

3) zagwarantowanie zgodności wszelkich nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, w tym z wyrokami z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. i 9 marca 2016 r. oraz pełnego uwzględnienia w tych nowelizacjach opinii Komisji Weneckiej; zagwarantowanie, aby skuteczność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta Konstytucji nie była podważana przez wymogi – czy przez pojedyncze wymogi czy też przez łączne skutki wymogów – jak opisane powyżej wymogi dotyczące kworum, rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu, możliwości wstrzymania przez Prokuratora Generalnego rozpoznania spraw, odraczania narad lub przepisów przejściowych dotyczących niezakończonych spraw oraz zawieszenia postępowania;

d) zagwarantowanie, aby Trybunał Konstytucyjny mógł dokonać kontroli zgodności prawa z Konstytucją przyjętej w dniu 22 lipca 2016 r. nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przed jej wejściem w życie; opublikowanie i pełne wykonanie wyroku Trybunału w tej sprawie;

e) zaniechanie działań i wypowiedzi publicznych, które mogłyby podważyć legitymację i skuteczne działanie Trybunału Konstytucyjnego."

Zgodnie z zaleceniem władze polskie w terminie trzech miesięcy od wydanie zalecenia mają podjąć odpowiednie działania w trybie pilnym i mają poinformować o nich KE . Komisja zapewniła również o gotowości prowadzenia z rządem Rzeczypospolitej Polskiej bardziej konstruktywnego dialogu. Zalecenie jest formalnym aktem instytucji UE, jednak aktem niewiążącym prawnie, tzn. że nie można egzekwować wykonania jego postanowień na drodze sądowej. Jednocześnie w przypadku niezastosowania się adresata, czyli polskich władz, do zalecenia, a dokładnie w braku zadowalających rezultatów w wyznaczonym terminie, w grę wchodzą konsekwencje polityczne, może bowiem zostać uruchomiona procedura z w art. 7 TUE.

Jak widać, ani efekty szczytu NATO, ani ostatnie tragiczne wydarzenia w Niemczech i Francji, ani sytuacja w Turcji, ani trwające Światowe Dni Młodzieży nie zmieniły postawy instytucji europejskich, ale także USA i nie odwróciły ich uwagi od Polski i problemów z przestrzeganiem przez władze zasady rządów prawa. Przeciwnie, wydaje się, że pospieszne uchwalenie nowej ustawy o TK tylko utwierdziło ich dotychczasową ocenę sytuacji. Z kolei polscy politycy (zwłaszcza partii rządzącej) w pierwszych komentarzach nt. zalecenia podnoszą, że jego wydanie kompromituje Komisję, podważa jej autorytet, bo są przecież ważniejsze sprawy (np. wg min. Błaszczaka "wsparcie dla państw, w których dochodzi do aktów terroryzmu" - zob. tu i tu). Radzą również KE rozważenie, w kontekście jej zachowania w stosunku do Polski, co doprowadziło do Brexitu (czyżby delikatna próba szantażu, że my też wyjdziemy z UE, jeśli Komisja nie przestanie? Jeśli tak, to taki argument przywodzi na myśl klasyczną komedię "Mysz, która ryknęła"). Za to opozycja podkreśla, że wydanie zalecenia świadczy o tym, że KE nie zwiodły "naprawcze" działania polskich władz (zob. tu). Jednak tak naprawdę determinacja Komisji w tej sprawie pokazuje jak istotną wartością jest przestrzeganie zasady rządów prawa i własnej konstytucji przez państwa członkowskie i - może nieco paradoksalnie - jak ważnym członkiem UE jest Polska. 

Zob. też komentarz na EUobserver.