5 kwietnia 2019 r. zostały przyjęty raport panelu WTO, który może się okazać punktem zwrotnym nie tylko dla prawa międzynarodowego gospodarczego, ale dla całego prawa międzynarodowego publicznego. Przedmiotem sporu Russia — Measures Concerning Traffic in Transit (WT/DS512/R) była legalność ograniczeń transportowych i tranzytowych nałożonych przez Rosję na ruch drogowy i kolejowy pochodzący z Ukrainy do Kazachstanu, Kirgizji, Mongolii, Tadżykistanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu. Strona ukraińska podniosła szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego WTO. Powodem dla którego spór zapewne wejdzie na kanonu orzecznictwa międzynarodowego jest jednak obrona z której skorzystała strona pozwana, powołując się na wyjątek od zobowiązań traktatowych ze względu na konieczność ochrony bezpieczeństwa narodowego. W tym zakresie wyrok ma charakter precedensowy.
Wyjątek bezpieczeństwa narodowego tradycyjnie stanowił bezpiecznik sytemu prawa międzynarodowego. Pozwala on na zachowanie fundamentalnej dlań zasady pacta sunt servanda, przy jednoczesnym zapewnieniu niezbędnej elastyczności. W sytuacji zagrożenia państwowości nie sposób bowiem racjonalnie oczekiwać, aby jakiekolwiek państwo powstrzymało się od samoobrony w imię ochrony łady prawnego. W rezultacie niemal brak linii orzeczniczej w odniesieniu do takich klauzul w prawie międzynarodowym (i brak precedensu orzeczniczego w prawie WTO), ponieważ nawet w przypadkach gdy spór prawny dotykał ich interpretacji, trybunały i sądy międzynarodowe raczej poszukiwały możłiwości uchylać się od udzielania odpowiedzi wprost.
Ostatnie lata stały się jednak okresem próby dla powojennego porządku multilateralnego, o czym wielokrotnie na łamach PPM wspominaliśmy. Szczególną kategorię zamachów na prawo międzynarodowe stanowią akty bezprawnego stosowania przymusu przez stałych członków Rady Bezpieczeństwa, z pogwałceniem prawa ONZ, który uzasadniają swoje działania nadzwyczajną sytuacją w stosunkach międzynarodowych, grożącą ich bezpieczeństwu międzynarodowemu, podczas gdy sama sytuacja została zaogniona (USA przeciwko Iranowi) lub wywołana (Rosja przeciwko Ukrainie) przez dane państwo. Tym samym zarówno MTS (który będzie orzekać w sporze Iran v. USA) jak i panel WTO stanęły wobec konieczności wyznaczenia granicy dla rozszerzającej interpretacji klauzuli bezpieczeństwa narodowego, albo wzięcia odpowiedzialności za rozszczelnienie sytemu zobowiązań traktatowych w stopniu zagrażającym przyszłości całego systemu. Z tego powodu omawiany tutaj wyrok zapewne będzie powszechnie przywoływany przez wiele lat.
Stanowisko Rosji
W odpowiedzi na ukraińskie zarzuty Rosja w pierwszym rzędzie zakwestionowała jurysdykcję panelu w sprawie powołując się na art. XXI(b)(iii) GATT. Zdaniem Rosji przywołanie tej podstawy do obrony impregnuje jej działania przed jakąkolwiek oceną przez organy rozstrzygania sporów WTO, jako że daje on państwom dyskrecjonalną swobodę podejmowania środków, które uważają one (self-judging) za niezbędne do obrony w przypadku wojny lub innej sytuacji nadzwyczajnej w stosunkach międzynarodowych, niezależnie od innych postanowień traktatu (par. 7.57).
Ocena panelu
Sporny artykuł XXI GATT stanowi:
Nothing in this Agreement shall be construed
(a) to require any contracting party to furnish any information the disclosure of which it considers contrary to its essential security interests; or
(b) to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests
(i) relating to fissionable materials or the materials from which they are derived;
(ii) relating to the traffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods and materials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying a military establishment;
(iii) taken in time of war or other emergency in international relations; or
(c) to prevent any contracting party from taking any action in pursuance of its obligations under the United Nations Charter for the maintenance of international peace and security.
Celem oceny zarzutów jurysdykcyjnych strony pozwanej, panel podzielił je na kilka osobnych zagadnień prawnych.
1) Czy chapeau art. XXI(b) stanowi kryterium kwalifikacji hipotez jego stosowania?
Część ogólna (chapeau) przywoływanego przepisu stanowi, że nic w traktacie GATT nie może stanowić przeszkody dla państwa-strony do podjęcia takich działań, które uważa ono za konieczne dla ochrony zasadniczych interesów bezpieczeństwa.
W związku z tym panel odnotował, że klauzulę „które uważa ono za” można interpretować jako odnoszącą się do określenia „niezbędne”, lub szerzej jako odnoszącą się do „zasadniczych interesów bezpieczeństwa”, lub wreszcie najszerzej do kwalifikacji hipotez wskazanych w pkt b (par. 7.63).
Rozpoczynając od ostatniej, najszerszej możliwości wykładni, panel odnotował że logicznym uzasadnieniem pkt i-iii jest ograniczenie dyskrecjonalnego uprawnienia na podstawie chapeau art. XXI. Uznanie że również ta cześć przepisu pozostałaby w gestii subiektywnej oceny byłoby zatem nielogiczne (par. 7.65). W rezultacie zarówno stan wojny lub innych nadzwyczajnych okolicznościach w stosunkach międzynarodowych, jak i fakt podjęcia działań w tym okresie, podlegają obiektywnej ocenie (par. 7.77, 7.101). Słuszność taką wykładni zdaniem panelu potwierdza przedmiot i cel traktatu, wykładnia historyczna, oraz brak jednolitej praktyki państw w zakresie przywoływania tego wyjątku jako ewentualnego późniejszego porozumienia interpretacyjnego stron (par. 7.82, 7.100).
2) Czy Rosja podjęła działania „w czasie wojny lub innych nadzwyczajnych okolicznościach w stosunkach międzynarodowych” w rozumieniu art. XXI(b)(iii)?
W toku postępowania doszło do dość kuriozalnej wymiany stanowisk. Według Rosji Ukraina „dobrze wie” o jakie nadzwyczajne okoliczności z 2014 r. chodzi, jednak strona pozwana stara się „utrzymać kwestie takie jak wojny, powstania, niepokoje czy konflikty międzynarodowe poza zakresem WTO, która nie ma mandatu do rozwiązywania takich kryzysów ani związanych z nimi sytuacji” (par. 7.112). Na farsę z wymiaru sprawiedliwości zakrawało wystąpienia pełnomocnika Rosji, który zachęcał panel do rozważenia, czy hipotezę art. XXI(b)(iii) wypełniałyby np. „hipotetyczne wydarzenia” takie jak „utrata kontroli przez państwo sąsiednie nad swoją granicą”. Na pytanie ze strony panelu, na ile owe "hipotetyczne wydarzenia" odpowiadają stanowi faktycznemu, pełnomocnik strnoy pozwanej zasłonił się tajemnicą państwową (par. 7.115).
Ukraina dowodziła natomiast, że poza ogólnymi odniesieniami do wydarzeń roku 2014 Rosja nie wykazała, jakie to konkretne okoliczności wymuszały zdaniem Rosji przyjęcie kwestionowancyh ograniczeń transportowych i tranzytowych (par. 7.113 i przypis 192).
Rozstrzygając owe wątpliwości panel na wstępie zastrzegł, że nie uważa aby jego mandat obajmował ani dokonywania oceny prawnej sytuacji, ani nie jest istotnym ponosi odpowiedzialność prawnomiędzynarodową za powstanie owej sytuacji (par. 7.121). Takie rozumowanie nie wydaje się bynajmniej oczywiste w świetle zasady ex iniuria ius non oritur ani, przywoływanej przez ten sam panel w innym kontekście, zasady dobrej wiary. Ostatecznie panel stwierdził, że kwestionowane środki podjęto w okresie stanu nadzwyczajnego w stosunkach międzynarodowych (par. 7.126).
3) Zagrożenie fundamentalnych interesów bezpieczeństwa
Dalej panel wrócił do dwóch pozostałych możliwych sposobów wykładni klauzuli „które uważa ono za” (przytoczonych w pyt. 1), tj. jako odnoszące się do „niezbędności”, lub szerzej do fundamentalnych interesów bezpieczeństwa (par. 7.63).
„Fundamentalne interesy bezpieczeństwa” niewątpliwie stanowią węższą kategorię od ogólnych interesów bezpieczeństwa, obejmującą ochronę istoty państwa tj. jego ludności, terytorium oraz praw i porządku publicznego (par. 7.130). O ile zatem w gestii państw pozostaje ocena, jakie szczególne okoliczności mogą stanowić zagrożenie w tym zakresie, o tyle nie oznacza to pozostawienia państwom dyskrecjonalnej swobody podnoszenia dowolnych kwestii do rangi fundamentalnych interesów bezpieczeństwa (par. 7.131-132). W szczególności wykładnia tej klauzuli musi być dokonywana w dobrej wierze, jako ogólną zasadą prawa i ogólną zasadą prawa międzynarodowego potwierdzoną w KPT art. 31(1) i 26. W konsekwencji, to na państwie państwo powołującym się na wyjątek bezpieczeństwa ciąży obowiązek odpowiedniego wyartykułowania zagrożenia dla własnych interesów bezpieczeństwa (par. 7.134).
Zdaniem panelu nawet jeżeli stanowisko Rosji w sprawie zawierało jedynie „aluzję do sytuacji nadzwyczajnej” aniżeli ją wskazywało, to owa sytuacja była dostatecznie zbliżona do stanu wojny, aby nie zachodziła konieczność wskazania kokretnie zagrożonych interesów bezpieczeństwa , a w rezultacie nie można uznać aby owe zargożone interesy bezpieczeństwa były niejasne albo niedookreślone (par. 7.136-7.137). Innymi słowy, zdaniem panelu, wprawdzie nie wiadomo na jakie interesy powołuje się Rosja, ale nie sposób uznać aby robiła to w sposób niejasny (sic!).
Ukraina wprawdzie przekonała panel, że zachodzi zbieżność między owymi środkami ograniczającymi a jej decyzją o podpisaniu umowy stowarzyszeniowej z UE, jednak fakt ten nie stał w sprzeczności z uznaniem tych samych środków za równocześnie związanych ze stanem nadzwyczajnym w stosunkach międzynarodowych (par. 7.142, 7.145). W tym kontekście samo nasuwa się jednak pytanie o związek ukraińskiego tranzytu do Kazachstanu, Kirgizji, Mongolii, Tadżykistanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu z „hipotetyczną sytuacją” na pograniczu państwa sąsiedniego i z zagrożeniem dla bezpieczeństwa narodowego Rosji.
Ostatni element testu – subiektywnego przekonania strony pozwanej o „niezbędności” podjętych działań dla ochrony fundamentalnych interesów bezpieczeństwa – w tej sytuacji nie wzbudził już żadnych zastrzeżeń panelu (par. 7.148).
W rezultacie panel:
- potwierdził swoją jurysdykcję nawet w przypadkach powołania się przez państwo na wyjątek bezpieczeństwa narodowego z art. XXI(b) GATT
- chapeau art XXI oddzielił od części szczegółowej,
- hipotezy szczegółowe art. XXI określone w pkt a-c (w tym działania „w okres” „wojny lub innych sytuacji nadzwyczajnych w stosunkach międzynarodowych”) podlegają kontroli obiektywnej,
- w zakresie oceny „niezbędności”, „ochrony” oraz „fundamentalnych interesów bezpieczeństwa” państwom pozostawiona jest znaczna swoboda uznania.
Niezależnie od oceny powyższego wyroku, z tą większą niecierpliwością możemy zatem oczekiwać orzecznia MTS w sporze Iran - USA, kluczem do którego zapewne będzie podobny wyjątek.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz