Jednak bez twardego brexitu od 1 stycznia

24 grudnia, kiedy większość Europy przygotowywała się do świąt Bożego Narodzenia, negocjatorzy Unii Europejskiej i Wielkiej Brytanii ogłosiły, że po wielomiesięcznych negocjacjach udało się osiągnąć porozumienie w sprawie umowy o partnerstwie pomiędzy Wielką Brytanią i Unią Europejską. Wstępne informacje były bardzo oszczędne. Bo chociaż obie strony zadeklarowały wielki sukces, dopiero po dwóch dniach - 26 grudnia opublikowany został tekst umowy (i od tego czasu został już uaktualniony). Wczoraj (29.12) Rada jednomyślnie, w procedurze pisemnej, wyraziła zgodę na podpisanie umowy (decyzja), a dziś umowa została podpisana.

Zaproszenie na webinarium o języku władzy i pojęciu suwerenności

 Szanowni Państwo

Zespół Bloga PPM ma zaszczyt zaprosić Was na interdyscyplinarne webinarium dotyczące tego, jak językoznawca bada dyskursy polityczne i co z tego (na przykładzie języka "dobrej zmiany") wynika, i jak język władzy, używany w odniesieniu do pojęcia suwerenności, jest oceniany przez prawników.

Naszymi gośćmi będą:

- dr hab. Katarzyna Kłosińska - językoznawczyni, wykładowczyni Uniwersytetu Warszawskiego, a także przewodnicząca Rady Języka Polskiego przy Prezydium PAN, autorka m.in. książki: Dobra zmiana* czyli jak się rządzi światem za pomocą słów, Znak 2019 (współautor: Michał Rusinek).

- dr hab. Jerzy Kranz - prawnik, dyplomata, profesor Akademii Leona Koźmińskiego, autor m.in. książki: Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa 2015.

 

Webinarium odbędzie się 13 stycznia (środa) w godzinach 18.00 – 20.00. Link do spotkania na platformie Zoom zostanie zamieszczony na blogu przegladpm.blogspot.com na dzień przed webinarium

Serdecznie Państwa zapraszamy do wysłuchania i dyskusji

Zespół bloga PPM

Donald Trump uznaje suwerenność Maroka nad Saharą Zachodnią

W oświadczeniu wydanym przez Biały Dom w dniu 10 grudnia napisano m.in., że Stany Zjednoczone uznają suwerenność Maroka nad całą Saharą Zachodnią i wyrażają wsparcie dla „poważnej, wiarygodnej i realistycznej” propozycji autonomii Sahary Zachodniej jako jedynej podstawy sprawiedliwego i trwałego rozwiązania sporu dotyczącego tego terytorium. Jednocześnie wskazano, że USA uważają, że oparcie rozwiązania konfliktu o niepodległe Państwo Sahrawi nie jest realistyczną opcją i tylko „prawdziwa autonomia” pod zwierzchnictwem Maroka jest prawdopodobnym rozwiązaniem.

Guest Post: Porozumienie w sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne

 Porozumienie w sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne

  Rząd polski i węgierski długo trzymały nas w napięciu szantażując wetem w sprawie pakietu trzech fundamentalnych aktów dla przyszłości UE: Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027, decyzji w sprawie zasobów własnych UE pozwalającej na uruchomienie funduszu odbudowy – NextGenerationEU (ta jeszcze wymaga ratyfikacji zgodnie z wymogami krajowymi) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu warunkowości dla ochrony budżetu Unii, które uzależnia korzystanie z funduszy UE od przestrzegania praworządności. Osiągnięty kompromis odzwierciedlają Konkluzje Rady Europejskiej z 10-11 grudnia 2020 r. (zobacz tu). Określają one sposób interpretacji i stosowania rozporządzenia. Konkluzje nie mają charakteru prawnie wiążącego, nie mogą zmienić rozporządzenia, ale jako uzgodnienie polityczne mogą wywierać skutki, w tym skutki prawne.

Pojawiają się zatem pytania o relacje między grudniowym porozumieniem a rozporządzeniem w sprawie systemu warunkowości, formalnie już uchwalonym przez Parlament Europejski i Radę, o skutki tego porozumienia, jego zgodność z prawem UE i jego trwałość.

1.     Zalecenie dla Komisji wydania wytycznych

Formalnie Konkluzje z 10-11 grudnia 2020 r. są aktem Rady Europejskiej. Nawiązują one jednak do działań, które zamierza podjąć Komisja, co więcej Komisja złożyła 14 grudnia 2020 r. zapowiadane w nich oświadczenie zapewniając, że będzie się stosować do zaleceń zawartych w Konkluzjach. Dołączono je do decyzji Rady UE akceptującej rozporządzenie w procedurze prawodawczej (CM 5358/20) zobacz tu). 

Konkluzje, ponieważ nie są prawnie wiążące, miękko zobowiązują Komisję do wydania wytycznych, aktu dodatkowego do rozporządzenia, który będzie określał sposób jego stosowania.  Przy czym same wskazują w punktach I.2.a-k najważniejsze elementy, które muszą się znaleźć w dokumencie Komisji.

W praktyce Komisja często ogłaszała wytyczne określające szczegóły wykonywania swoich konkretnych kompetencji, różnie się one nazywały, np. komunikatami czy obwieszczeniami. Bywały one także przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednym z takich dokumentów jest Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności z 2014 r., w którym Komisja wyjaśniła, jak rozumie pojęcie praworządności i jak będzie procedowała zanim złoży do Rady wniosek w trybie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej uruchamiającego kontrolę przestrzegania przez państwo członkowskie wartości, na których opiera się UE. Warto zauważyć, że rząd Polski kwestionował kompetencje Komisji do wydania tego aktu, nie złożył jednak żadnej skargi do Trybunału Sprawiedliwości, a teraz bez wahania zaakceptował wytyczne do rozporządzenia, które zawiera definicję praworządności nieodbiegającą od tej, która jest w Nowych ramach.

 

2.     Elementy treści wytycznych powtarzające rozporządzenie

 

Większość kwestii poruszonych w Konkluzjach nie jest nowych. Konkluzje powtarzają niekiedy uściślając to o czym jest już mowa w rozporządzeniu, w jego preambule lub w części operacyjnej.  Rozporządzenie trzeba czytać w całości, także i stosować je w całości, m.in. w świetle wyjaśnień, które znajdują się w motywach jego preambuły. Nie bez powodu jest ona w przypadku rozporządzenia rozbudowana.

 

Gdyby politycy rządzącej koalicji, a przede wszystkim premier Morawiecki i minister Ziobro, dokładnie przeczytali preambułę nie mówiliby o braku konieczności czy kompetencji UE do łączenia ochrony budżetu UE z przestrzeganiem praworządności, są one tam świetnie wyjaśnione. Wiedzieliby także czym jest praworządność (i nie powtarzaliby z pogardą „tzw. praworządność”), co oznaczają i jak istotnymi elementami praworządności są niezależność i bezstronność sądów. Tylko tej kwestii poświęcone są aż trzy obszerne akapity preambuły - pkt 8-10 (tekst rozporządzenia PE-CONS 64/20 z 16 grudnia 2020 r., zobacz tu.

    

Samo rozporządzenie jest już mocno zmienione w stosunku do projektu z 2018 r. – tak by uwzględnić obawy Polski i Węgier, i ocalić cały pakiet, w jakim było procedowane. Określony w nim mechanizm uzależnia wypłaty z budżetu UE od praworządności (decyzję o zastosowaniu wobec państwa członkowskiego konkretnych środków podejmuje Rada na wniosek Komisji), ale jego stosowanie obwarowano wieloma wymogami teraz uściślonymi dodatkowo w Konkluzjach Rady Europejskiej.

    

Konkluzje  podkreślają, że budżet musi być chroniony przed wszelkiego rodzaju nadużyciami finansowymi, korupcją i konfliktami interesów, ale samo stwierdzenie, że naruszenie praworządności miało miejsce nie wystarcza do uruchomienia mechanizmu przewidzianego w rozporządzeniu. Konieczne jest ustalenie związku przyczynowego między takim naruszeniem a negatywnymi skutkami dla interesów finansowych UE. Będzie on musiał być wystarczająco bezpośredni i należycie ustalony (pkt I.2.e.). Stosowanie mechanizmu musi być obiektywne, sprawiedliwie, bezstronne, oparte na faktach, zapewniające sprawiedliwość proceduralną i niedyskryminujące państw członkowskich (pkt I.2.b). Środki stosowane w ramach mechanizmu muszą być proporcjonalne do wpływu naruszeń praworządności (pkt I.2.e.).

 

Zarówno preambuła rozporządzenia (pkt 17) jak i Konkluzje (te ostatnie używając bardziej stanowczego języka), wskazują na pomocniczy charakter mechanizmu warunkowości. Środki w ramach tego mechanizmu, zgodnie z Konkluzjami, „będą rozpatrywane jedynie w przypadku, gdyby inne procedury określone w prawie Unii”, np. w innych rozporządzeniach finansowych czy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, „nie pozwoliły na skuteczniejszą ochronę budżetu” (pkt I.2.d). Powstaje pytanie czy nie będzie to odczytywane jako konieczność wykazania przez Komisję, że faktycznie starała się zaradzić naruszeniom w drodze innych procedur, np. uruchomiła skargę przeciwko państwu członkowskiemu (na podstawie art. 258 TFUE), a środki te okazały się nieefektywne.

 

Pozostaje mieć nadzieję, że warunek pomocniczości będzie rozumiany racjonalnie tak przez Komisję jak i Radę, i wystarczy jedynie dokonanie oceny skuteczności innych procedur.  Dotychczasowa praktyka wskazuje raczej, że w przypadku naruszeń praworządności inne procedury zawodzą. Komisji nie udało się przecież opanować korupcji związanej z rozdawnictwem funduszy unijnych na Węgrzech.

    

Wszczęcie postępowania na podstawie rozporządzenia jest nie tylko uzależnione od efektywności innych postępowań, ale i od przeprowadzenia „pogłębionego dialogu” z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu zaradzenie zaistniałej sytuacji (pkt I.2.g, art. 5 rozporządzenia). Co więcej, państwo to może skorzystać jeszcze z hamulca bezpieczeństwa, ponieważ może odwołać się do Rady Europejskiej, która zajmie się sprawą (tzn. będzie dyskutować, ale nie decydować) i będzie szukać wspólnego stanowiska (pkt I.2.j., preambuła rozporządzenia pkt 26). Preambuła rozporządzenia wskazuje, że co do zasady, proces ten nie powinien trwać dłużej niż trzy miesiące liczone od momentu złożenia przez Komisję wniosku do Rady. Konkluzje nie wnoszą tu wiele nowego do i tak już osłabionego i skomplikowanego mechanizmu warunkowości.

3.     Uzależnienie sfinalizowania wytycznych od ścisłej współpracy z państwami członkowskimi oraz od wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE

Konkluzje miały rozwiać obawy Polski i Węgier, ale w ostatecznym głosowaniu w Radzie 14 grudnia 2020 r., jako jedyne państwa, głosowały one przeciw rozporządzeniu i zapowiadają skargę do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie jego nieważności.  Rozporządzenie zostało przyjęte przez Radę UE, gdyż wymagana jest do tego tylko kwalifikowana większość głosów. Pakiet został na razie ocalony. Skargę o stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu lub całego aktu można złożyć w ciągu dwóch miesięcy od jego ogłoszenia. Nie wiadomo, jakie zarzuty znajdą się w skardze, można sądzić, że będzie to przede wszystkim zarzut braku kompetencji UE do wydania rozporządzenia (m.in. kwestionowanie art. 322 Traktatu o Funkcjonowaniu UE jako podstawy prawnej dla jego wydania czy zajmowania się niezależnością systemu sądownictwa) i sprzeczność mechanizmu warunkowości z art. 7 TUE, politycznym mechanizmem kontroli przestrzegania wartości, na których opiera się UE, w tym praworządności.

W dyskursie na ten temat w Polsce powoływano się na fragmenty opinii Służby Prawnej Rady z 2018 r. wskazujące, że rozporządzenie w sprawie systemu warunkowości musi mieścić się w ramach wyznaczanych i przez art. 322 TFUE i art. 7 TUE. Opinia wskazała podstawowe wymogi w tym zakresie. Ostateczna wersja rozporządzenia jest zgodna z tymi wymogami – przede wszystkim rozporządzenie nie odnosi się do tzw. uogólnionych braków, lecz do naruszeń praworządności mających wpływ lub stwarzających poważne ryzyko wpływu, w sposób wystarczająco bezpośredni, na należyte zarządzanie finansami budżetu UE lub na interesy finansowe UE (art. 4.1. rozporządzenia). Co więcej, naruszenia praworządności muszą dotyczyć co najmniej jednego z elementów wskazanych w art. 4.2., np. prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków, a także skutecznej kontroli sądowej organów państwa wykonujących budżet UE, tj. kontroli przez niezawisłe sądy. W ten sposób rozporządzenie nie konkuruje z art. 7 TUE, w którym chodzi o systemowe naruszenie, o uogólnione braki.

Ponadto biorąc pod uwagę orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w sprawach dotyczących niezależności sędziowskiej, zarzuty te są chybione. Nie są to sprawy organizacji systemu sądownictwa i nie są wyłączone z kompetencji UE. Trybunał wielokrotnie podkreślał znaczenie niezawisłości sędziów dla ochrony praw jednostek, jakie mogą wywodzić z prawa UE, a także znaczenie art. 19 TUE zobowiązującego państwa członkowskie do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Przepis ten stanowi wyraz poszanowania praworządności, wartości systemowej prawa UE, wskazanej w art. 2 TUE oraz prawa podstawowego jednostki do sądu i skutecznej ochrony sądowej (art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Nawiązuje do tego orzecznictwa motyw 12 preambuły rozporządzenia. Trudno przypuszczać, że Trybunał wycofa się z tych stwierdzeń, niemniej rozpatrywanie sprawy trochę potrwa, nawet jeśli zastosowany zostanie tryb przyspieszony (trwa ok 10 miesięcy).

Choć Komisja posługuje się wytycznymi, nieformalnymi dokumentami, niewiążącymi prawnie, to jednak decydowała dotąd samodzielnie, czy są one potrzebne. Teraz robi to pod wpływem Rady Europejskiej akceptując jej wytyczne do swoich wytycznych.

    

Rada Europejska nie tylko de facto zobowiązała Komisję do wydania wytycznych, ale uzależniła ich opracowanie po pierwsze, od „ścisłego” współdziałania z państwami członkowskimi, a po drugie od ewentualnego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, gdyby wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia. Komisja została zobowiązana do czekania na wyrok Trybunału, uwzględnienia istotnych elementów wynikających z wyroku, a co więcej do niedziałania, albowiem do czasu sfinalizowania wytycznych Komisja nie może zastosować środków przewidzianych w rozporządzeniu do ochrony budżetu UE (pkt I.2.b.). Przedłuży to z pewnością okres niedziałania rozporządzenia. Co więcej stawianie takich warunków, używając najłagodniejszego określenia – przełamuje zasady systemowe prawa UE.  Komisja powinna przecież działać w sposób w pełni niezależny i nie przyjmować instrukcji ani od państw członkowskich, ani od instytucji UE (art. 17 TUE). Te zaś naruszają Traktat, jeśli takich instrukcji udzielają. Przełamany jest także art. 278 TFUE, z którego wynika, że skargi wniesione do Trybunału Sprawiedliwości nie zawieszają działania aktu prawnego, którego dotyczą. 

 4.     Ograniczenie stosowania rozporządzenia do nowych zobowiązań budżetowych

 Zgodnie z art. 8 rozporządzenia, ma ono mieć zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. Konkluzje Rady Europejskiej zmuszają do zastanowienia co to obecnie oznacza. Komisja nie będzie mogła przystąpić do stosowania rozporządzenia zanim nie sfinalizuje wytycznych, a do tego będzie musiała poczekać na ewentualny wyrok Trybunału Sprawiedliwości. Gdy to nastąpi, będzie mogła zastosować rozporządzenie, niejako retroaktywnie, w odniesieniu do sytuacji mających miejsce po 1 stycznia 2021 r. Artykuł 8 nie zawiera żadnego innego ograniczenia stosowania rozporządzenia. Konkluzje natomiast wskazują, że będzie ono stosowane tylko do nowych zobowiązań budżetowych, począwszy od ram finansowych przyjmowanych wraz z rozporządzeniem na lata 2021-2027, w tym od funduszu NextGenerationEU. Wyklucza to stosowanie rozporządzenia do środków, które będą wydatkowane w najbliższych latach, jeszcze ze starych ram finansowych.  Czy ograniczenie to będzie skuteczne i czy jest to zgodne z Traktatami ? Jak to ustalić?

    Uchwała Rady Europejskiej nie może zmienić rozporządzenia. Ustalenie treści aktu prawodawczego leży bowiem w gestii wyłącznie Parlamentu Europejskiego i Rady (m.in. C-5/16 Polska/Parlament Europejski, pkt 84). Skoro jednak Komisja zobowiązała się do przestrzegania Konkluzji, w praktyce łatwo powstrzyma się od złożenia Radzie wniosku o zastosowanie środków zgodnych z rozporządzeniem, leży to w granicach jej swobody działania. Formalna zmiana rozporządzenia nie jest do tego potrzebna. Komisja zapowiada zresztą, że zacznie stosować rozporządzenie od 1 stycznia 2021 r., co potwierdza, że wstrzyma się tylko ze złożeniem formalnego wniosku do Rady, a takie „niedziałanie” można zawsze wytłumaczyć toczącym się jeszcze w sprawie postępowaniem. Trudno będzie skutecznie zaskarżyć zaniechanie Komisji. Niektórzy komentatorzy słusznie wskazują, że podstawowy warunek skargi na bezczynność instytucji z art. 265 TFUE – wykazanie, że instytucja miała obowiązek działania – nie jest spełniony.

    

Równie trudne jest zakwestionowanie Konkluzji Rady Europejskiej w skardze o stwierdzenie ich nieważności. Art. 263 TFUE przewiduje możliwość złożenia takiej skargi przeciwko aktom Rady Europejskiej pod warunkiem, że można wykazać, że zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Natomiast nie ma żadnego bezpośredniego związku między Konkluzjami a prawami lub obowiązkami podmiotów trzecich, przede wszystkim beneficjentów funduszy europejskich. Nie dziwi więc szybkość, z jaką Służba Prawna Rady wydała opinię, że Konkluzje wyrażają jedynie wspólne rozumienie jak rozporządzenie będzie stosowane w praktyce, nie naruszają ani celów ani treści rozporządzenia i nie zmieniają go (opinia cytowana w: Politico, Budget Moves, 15 grudnia 2020, zobacz tu.).

 

Konkluzje nie są łatwe do zakwestionowania na drodze prawnej, co oznacza, że mogą okazać się skuteczne. Pomijając kwestie ewentualnej zgodności z Traktatami, osiągnięte porozumienie odsuwa w czasie zastosowanie środków przewidzianych w rozporządzeniu, którego główną zaletą może być to, że w ogóle zostało uchwalone i że udało się zdefiniować praworządność w akcie normatywnym (art. 2.a.) i powiązać korzystanie z funduszy unijnych z przestrzeganiem unijnych wartości. Pozytywny tego skutek może być taki, że Komisja przyspieszy teraz swoje działania przeciwko niepraworządnym państwom, zwłaszcza w sprawach o niewywiązywanie się państw członkowskich ze zobowiązań.

 Wymogi, którymi obwarowane jest rozporządzenie sprawiają, że stosowanie mechanizmu warunkowości może być trudne. Wiele jednak zależeć będzie od praktyki. Komisja zapowiada np. szybkie uruchomienie instrumentów ułatwiających monitorowanie naruszeń budżetowych w państwach członkowskich, m.in. specjalnej platformy do zgłaszania nadużyć przez podmioty prywatne, także przez sygnalistów. Nie trzeba będzie wcale czekać do zakończenia ewentualnego postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, żeby zgłosić naruszenie i żeby Komisja mogła podjąć działanie.

  

Anna Wyrozumska, prof. dr hab., kierownik Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.

 

 

Guest Post: Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”

 

Jerzy Kranz

 

Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty”

 

W ofensywie przeciwko rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (UE) z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii[1] pojawiły się publicznie zarzuty prawne Polski i Węgier. Cel obu państw polegał na zablokowaniu procedowanego już od kilku lat projektu rozporządzenia, które łączyłoby korzystanie ze środków unijnych z przestrzeganiem ogólnych zasad prawa Unii, w tym praworządności.

Zarzuty te mają wątpliwą wartość merytoryczną, są niekiedy cyniczne i urągają oczekiwanej od organów państwa powadze. W wypowiedziach publicznych, adresowanych również do zagranicznych odbiorców, należy dołożyć większej staranności w doborze stosowanych pojęć i argumentów. Tym bardziej, że chodzi o dwa państwa, w których postępuje stopniowo demontaż praworządności[2] i przeciwko którym toczą się wstępne postępowania o naruszenie podstawowych wartości Unii (art. 7).

Z art. 7 TUE wynika legalność kontroli przez Unię przestrzegania w danym państwie zasad określonych w art. 2 TUE[3], co odnosi się do szerszego spektrum kryteriów niż tylko praworządność i dotyczy naruszeń o poważnym, systemowym charakterze. Dopuszczalne jest stwierdzenie (Rada i Rada Europejska), że istnieje ryzyko naruszenie tych zasad (procedura wymagająca większości czterech piątych) albo że doszło do poważnego ich naruszenia (wymóg jednomyślności), przy czym państwo oceniane nie bierze udziału w głosowaniu i nie liczy się przy obliczaniu progu większości.

Do środków kontrolnych i dyscyplinujących zaliczyć należy także skargi przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258, 259 TFUE) oraz kierowane do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) pytania prejudycjalne. Odrębnym i nowym środkiem jest omawiane rozporządzenie dotyczące warunkowości[4].

Co się tyczy weta, jest ono instytucją znaną prawu unijnemu w przypadkach wymagających jednomyślności. Wetowanie pośrednie czyli szantaż sprowadza się natomiast do nadużycia kompetencji[5]. Dochodzi do tego, gdy wetuje się projekt jednego aktu (wymagającego jednomyślności) tylko w celu wymuszenia zmiany drugiego aktu, który nie wymaga jednomyślności. Otóż Polska i Węgry nie negowały ani budżetu, ani nowego funduszu odbudowy (uzgodnionych jednomyślnie przez Radę Europejską w lipcu 2020 r.), a jedynie samo rozporządzenie, uzgodnione większościowo przez Radę. Nie mogąc zablokować rozporządzenia, groziły zablokowaniem budżetu i funduszu.

 

Gra o suwerenność

„To jest gra o suwerenność” Polski (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.). oraz zamiar „odebrania nam suwerenności” (Jarosław Kaczyński - wielokrotnie).

„Nie po to nasi przodkowie przelewali krew, żebyśmy za pieniądze mieli <oddawać suwerenność Brukseli>” (sekretarz stanu w kancelarii premiera)

 

Na czele wspomnianych argumentów pojawił się zarzut odbierania Polsce suwerenności[6] przez UE. Pomówienie nie jest jasne, ponieważ autorzy posługują się terminem, którego znaczenia nie precyzują i chyba niezbyt rozumieją. Chodzi najwyraźniej o manipulowanie nastrojami w kontekście ewentualnych reakcji UE na naruszanie przez Polskę i Węgry fundamentalnych zasad prawa Unii.

Biorąc pod uwagę wkład dwóch pań (Ursula von der Leyen i Angela Merkel) w osiągnięte w ramach Rady Europejskiej porozumienie trudno byłoby jednak trwać w przekonaniu, że państwem najbardziej zaangażowanym w odbieranie Polsce suwerenności są Niemcy.

 

„Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce!”

 

„„Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce!” (Prezydent RP, Andrzej Duda, 17 stycznia 2020 r.).

Ogromna większość Polaków popiera to, „by inne państwa nie ingerowały w sprawy wewnętrzne Polski. To nie są sprawy Berlina, Brukseli, Paryża czy innych stolic europejskich” (Zbigniew Ziobro, minister sprawiedliwości, 24 listopada 2020 r.)

„Nikt nie będzie nas zmuszał do realizacji cudzych wizji” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).

Marszałek Sejmu (list z 7 grudnia 2020 r.) postrzega uchwałę holenderskich parlamentarzystów domagających się pozwania Polski przez Holandię do TSUE jako naruszenie zasady suwerenności oraz „próbę ingerencji (interfere) w relacje między państwami członkowskimi UE oraz państw członkowskich i instytucji UE”.

 

Kolejny wytrych pojęciowy, to interwencja w sprawy wewnętrzne (sferę wyłączną). Prawo międzynarodowe nie definiuje z góry zakresu tej sfery, lecz pozwala określić jej granice i chroni ją przez zakaz interwencji. W grę wchodzi tu konkretnie presja na dziedziny, w których Unia nie ma kompetencji, a Polska obowiązków wynikających z prawa UE.

Polityka międzynarodowa to stała interakcja nacisków, nieporozumieniem jest jednak sądzić, że każda próba wpływu (bez tytułu prawnego) na sferę wyłączną jest interwencją i godzi w suwerenność państwa. Polityka byłaby wówczas co do zasady nielegalna. Przymus wywierany na tę sferę musi się charakteryzować brakiem rozsądnej i proporcjonalnej relacji między celem a zastosowanymi środkami. Istota trudności sprowadza się w praktyce do określenia podmiotu, który miałby oceniać zakres tzw. spraw wewnętrznych oraz zastosowane środki nacisku. Sytuację w Unii ułatwia jednak obowiązkowa jurysdykcja TSUE jako niezależnego organu sądowego. O tym, co należy do kompetencji Unii rozstrzyga zatem TSUE.

Nie ulega wątpliwości, że posługiwanie się przez Unię legalnymi środkami, jak na przykład uchwalenie rozporządzenia, skierowanie skargi do TSUE (np. art. 258, 259 TFUE) oraz jego wiążące prawnie wyroki nie stanowią interwencji. Na tym tle cytowany wyżej zarzut Marszałka Sejmu RP jawi się jako niezwykle nowatorski i oryginalny.

 

Mgliste, niejasne, niekonkretne sformułowania i pojęcia

 

„Dopuszczenie do tego, żeby w oparciu o mgliste, niejasne, niekonkretne, arbitralnie stosowane zapisy rozporządzenia, które (…) będą mogły być zastosowane przeciwko Polsce tylko na zasadzie politycznej …) może doprowadzić do rozpadu Unii Europejskiej” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.)

Wspólna deklaracja premierów Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The proposed conditionality (…) applies vague definitions and ambiguous terms without clear criteria on which sanctions can be based”.

Rozporządzenie „nie spełniało kryteriów poprawnej legislacji i zawarto w nim wiele stwierdzeń niejednoznacznych” (minister ds. europejskich Konrad Szymański, 15 grudnia 2020 r.)

 

Przedmiotem sporu stała się nie tyle sama warunkowość unijnej pomocy finansowej, ile wprowadzenie do omawianego rozporządzenia kryterium praworządności (premier Mateusz Morawiecki posługuje się terminem „tzw. praworządność”). Spór zaistniał w dwojakim wymiarze. Po pierwsze, rzekomo bezprawnego przyjęcia tego kryterium w kontekście budżetowym, ponieważ ocena praworządności miałaby być ograniczona tylko do art. 7 TUE. Po drugie, operowania w rozporządzeniu mglistymi, niejasnymi i niekonkretnymi przepisami, faworyzującymi polityczną arbitralność brukselskiej oligarchii.

Polska i Węgry dążyły do wyłączenia kryterium praworządności w kontekście uwarunkowania unijnych środków finansowych. Nawet uwzględniając Konkluzje Rady Europejskiej (10/11 grudnia 2020 r.)[7] celu tego nie udało się zrealizować, ponieważ tekst projektu rozporządzenia (z 6 listopada 2020 r.) pozostał niezmieniony. Fałszywe jest stwierdzenie, że Konkluzje „są trwałym aktem prawa europejskiego, są bliskie prawu pierwotnemu, traktatom w tym sensie, że są ponad rozporządzeniami” (premier RP).

Rozporządzenie definiuje zasadę praworządności i określa zakres jej naruszeń jako obejmujących gamę różnych zjawisk[8].

 

Art. 1. Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich.

Art. 2. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) „państwo prawne” [the rule of law] odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art.2 TUE;

Art. 3. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać:

a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa; b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów; c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.

 

Wbrew opinii rządu RP pojęcie praworządności nie jest zatem mgliste lub niejasne. Zarzut taki wydaje się tym bardziej wątpliwy, że udzielając odpowiednich wyjaśnień Polska uczestniczy we wszczętej przeciw niej (lecz niezakończonej) procedurze z art. 7 TUE. Ponadto, w uchwale Sejmu RP z 19 listopada 2020 r. wspierającej działania Rady Ministrów w zakresie negocjacji budżetowych w Unii Europejskiej, Sejm „odnotowuje i przypomina, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym i suwerennym państwem prawa”. Należy domniemywać, że pojęcia te nie są dla posłów niejasne i niekonkretne.

Całkowicie bezpodstawny jest natomiast pogląd, że w braku unijnej definicji pojęć niedookreślonych (np. praworządność, godność, tożsamość narodowa) definicje przyjęte w poszczególnych państwach UE mają równoprawny status i podlegają jednostronnej interpretacji przez każde z nich.

Domaganie się przez Polskę i Węgry, aby sprecyzować pojęcie praworządności nie ma uzasadnienia – prawo Unii, a także polska Konstytucja i polskie prawo pełne są tego rodzaju pojęć. Posługiwanie się w tekstach prawnych zwrotami niedookreślonymi lub nieostrymi jest zamierzone przez prawodawcę i znane wszystkim systemom prawnym. Niekiedy doprecyzowuje się znaczenie takich pojęć, jednak nie w każdym przypadku jest to możliwe, a niekiedy bywa wręcz niewskazane. Jest to działanie świadome w celu stworzenia pewnego marginesu oceny faktów i/lub marginesu wyboru konsekwencji prawnych, co jednak nie oznacza dowolności.

Zwrot niedookreślony ma niewyraźną treść, niejasne znaczenie (np. poważny, rozsądny, niezwłocznie, niezależny), wiążące się niekiedy z nieostrością, czyli niepewnością, co wchodzi w zakres danej nazwy, utrudniając stwierdzenie co jest (nie jest) jej desygnatem (np. godność, praworządność, sprawiedliwość, suwerenność, zmrok; wysoki, równy, ciepły). Wariantem są tu tzw. klauzule generalne odsyłające do ocen o charakterze pozaprawnym, które czynią stosowanie prawa bardziej elastycznym i dostosowanym społecznie (np. dobra wiara, słuszny interes, dobro dziecka).

Podsumowując, oficjalny zarzut, że rozporządzenie „nie spełniało kryteriów poprawnej legislacji” jest mało poważny. Chodziło o coś zupełnie innego.

 

Arbitralne decyzje brukselskich oligarchów bez demokratycznej legitymacji

 

„Unia, gdzie jest europejska oligarchia, która karze tych dzisiaj słabszych i wciska ich do kąta, to nie jest Unia Europejska, do której wchodziliśmy, i to nie jest Unia Europejska, która ma przed sobą przyszłość. (…) Praworządność i łamanie praworządności stały się w Unii Europejskiej pałką propagandową” (premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.).

 

Procedura kontrolna przewidziana w rozporządzeniu jest szczegółowa i wieloszczeblowa (art. 6 – 8). Począwszy od wniosku Komisji składanego Radzie po kontakcie z państwem naruszającym praworządność, przez obowiązek informowania Parlamentu Europejskiego, a następnie ostateczną decyzję Rady podjętą kwalifikowaną większością (z ewentualnością zmiany propozycji Komisji, a także krótkotrwałego przedyskutowania w Radzie Europejskiej), a wreszcie kontrola sądowa czyli zaskarżenie decyzji Rady (nie Komisji) do TSUE. Takich procedur nie ma w żadnej międzynarodowej organizacji finansowej.

Twierdzenie, że jest to niedemokratyczna, arbitralna i upolityczniona procedura (deficyt demokracji) brukselskiej oligarchii, która czyni z praworządności pałkę propagandową świadczy o nieumiejętności zrozumienia tekstu rozporządzenia oraz wyjątkowym zakłamaniu.

Czy i jaka demokracja jest możliwa w strukturach organizacji międzynarodowych? Czego dotyczy tzw. deficyt demokracji w Unii – w porównaniu z czym?

Modele demokracji w państwie i w Unii nie będą identyczne, lecz mogą się dobrze uzupełniać. W UE mamy w istocie do czynienia nie tyle z deficytem demokracji, ile z nieuchronną różnicą między demokracją w państwie i w relacjach międzynarodowych, a także z deficytem polityki. Wbrew pozorom Unia nie osłabia państwa, ponieważ sprawne państwa są gwarantem jej sukcesu. Państwa i ich narody nie są w Unii zagrożone, a integracja europejska utrudnia ich izolację lub peryferyzację oraz umacnia ich bezpieczeństwo i dobrobytu. Unia jest bez wątpienia próbą oryginalnego podejścia do problemu demokracji w relacjach międzynarodowych.

Warto się zatem zastanowić, czy konstrukcja unijna jest tak mało demokratyczna, a jeśli tak, to jak ją naprawić? Co w tej kwestii miałby do zaproponowania rząd RP?

  

Rozporządzenie niezgodne z traktatami

 

Wspólna deklaracja premierów Polski i Węgier z 26 listopada 2020 r.: “The procedure for the protection of those values is stipulated by Article 7 of the Treaty. We stand on the basis of legality and therefore defend the status quo as contained in the Treaties. (…) The proposed conditionality circumvents the Treaty”.

 

Sprawa podstawy prawnej rozporządzenia wydaje się obecnie bezsporna – trudno tu Unii zarzucić działanie ultra vires. Jest nią art. 322(1)(a) TFUE dotyczący zasad finansowych określających warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz kontrolowania rachunków.

Dążąc do osłabienia projektu rozporządzenia Polska i Węgry próbowały podważyć lub ograniczyć jego treść wskazując na procedurę z art. 7 TUE jako lex specialis – rzekomo jedyną, pozwalającą Radzie lub Radzie Europejskiej stwierdzić ryzyko zagrożenia lub naruszenie praworządności. Brak jednak dowodów, że art. 7 TUE jest procedurą wyłączną. Powoływanie się przez polskie kręgi rządowe na opinie służby prawnej Rady dotyczące uprzedniej wersji rozporządzenia (z 2018 r.) jest nadużyciem[9].

Oczywiste jest natomiast, że niezależnymi od art. 7 TUE instrumentami kontroli przestrzegania prawa UE są skargi kierowane do TSUE przez Komisję lub przez jedno z państw o naruszenie prawa Unii przez inne państwo członkowskie (art. 258, 259 TFUE), a także pytania prejudycjalne do TSUE zadawane przez sądy krajowe.

Skoro nie ulega wątpliwości, że Unia posiada kompetencję do kontroli przestrzegania praworządności w ogóle, a szczegółowo również w odniesieniu do wykorzystywania jej środków budżetowych, to Polska i Węgry skoncentrowały się (z umiarkowanym sukcesem) na „wybijaniu zębów” kolejnym projektom rozporządzenia. Podczas posiedzenia w dniach 10-11 grudnia 2020 r. Rada Europejska nie zmieniła osłabionej już treści ostatniego projektu rozporządzenia, jednak uzgodnione w jej Konkluzjach dodatkowe elementy odwlekają i ograniczają jego zastosowanie. Rozporządzenie jest od strony dowodowej i proceduralnej skomplikowane, wielostopniowe i zachowawcze, a tym samym z ograniczonymi szansami na skuteczne ograniczenie pomocy finansowej dla reżimów autorytarnych.

Uchwalone przez Radę i Parlament Europejski (przy sprzeciwie Polski i Węgier) rozporządzenie jest w opinii obu tych państw niezgodne z prawem UE. Konkluzje Rady Europejskiej nie mogą jednak sanować jego rzekomej nieważności i dopiero TSUE w wyroku dotyczącym zapowiedzianej skargi Polski i Węgier (art. 263 TFUE) ma rozstrzygnąć tę kwestię. Ciekawe, czy Polska zaakceptuje ten wyrok, czy też – przywołując wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) z 5 maja 2020 r.[10] – wysunie zarzut niezgodności z traktatowym zakresem powierzonych Unii przez państwa kompetencji (ultra vires)[11].

Kwestia warunkowości (conditionality) jest oczywistością w przypadku udzielania pomocy finansowej przez organizacje międzynarodowe[12]. Nie sposób kwestionować jej na różnych polach unijnego wsparcia, gdzie przewiduje się również niezależne instrumenty sankcyjne, dotyczące na przykład europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI[13]). Do kryteriów unijnej pomocy finansowej zalicza się również elementy figurujące w art. 2, w tym przestrzeganie praw człowieka lub praworządność, czego dowodem jest omawiane rozporządzenie.

W swojej treści rozporządzenie ogranicza się do sfery budżetowej (pomocy finansowej) UE. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1:

Odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.

W ust. 2 art. 4 wymienia się przejawy naruszania praworządności, w tym przykładowo: – funkcjonowania organów przeprowadzających kontrole finansowe, monitorowanie i audyt oraz właściwe funkcjonowanie skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności; – funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratury w związku z postępowaniami przygotowawczymi i ściganiem nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii; – skutecznej kontroli sądowej przez niezawisłe sądy działań lub zaniechań organów.

W tym kontekście pojawiają się pewne wątpliwości. Otóż rozporządzenie akcentuje konieczność przestrzegania zasad z art. 2 TUE w celu ochrony interesów budżetowych UE. W jego preambule (pkt 2, 6, 13) podkreśla się ścisły związek między praworządnością i zarządzaniem unijnymi środkami finansowymi przez państwa, odnosząc naruszenia tej zasady do przypadków pojedynczych oraz szerszych praktyk krajowych władz publicznych (pkt 15).

Zarówno w preambule rozporządzenia (pkt 17)[14], jak i w Konkluzjach Rady Europejskiej[15] (pkt I 2d) stwierdza się jednak pomocniczy (subsydiarny) charakter rozporządzenia. Znaczy to, że znajdzie ono zastosowanie dopiero wtedy, gdy inne unijne, sektorowe instrumenty kontroli okazałyby się niewystarczające. Ponadto, stwierdzenie zagrożenia albo naruszenia praworządności nie wystarcza dla uruchomienia mechanizmu sankcyjnego, niezbędny jest bowiem bezpośredni związek tego naruszenia z negatywnymi skutkami dla unijnych interesów finansowych, a środki dyscyplinujące mają przestrzegać zasady proporcjonalności (pkt I 2e Konkluzji, art. 4 ust. 1 rozporządzenia). Sformułowane w rozporządzeniu przyczyny zastosowania środków zaradczych „należy odczytywać i stosować jako zamknięty wykaz jednorodnych elementów i nie mogą być otwarte na czynniki lub zdarzenia o innym charakterze”. Rozporządzenie nie dotyczy uogólnionych braków (generalised deficiencies)” (pkt I 2f Konkluzji).

W świetle powyższych elementów przepisy te mogą oddziaływać hamująco na stosowanie rozporządzenia. Czy, w obecnej postaci, okaże się ono przydatne?

Zdaniem premiera RP, „środki budżetowe są chronione przed nadużyciami finansowymi, korupcją, konfliktem interesów, a samo ustalenie, że doszło do naruszenia zasady państwa prawnego nie wystarczy do uruchomienia mechanizmu blokowania środków finansowych dla państw członkowskich. (…) Tutaj mamy budżet i ochronę budżetu, a tutaj mamy tzw. praworządność – jest ścisła linia demarkacyjna”.

Opinię tę opatrzyć należy dwoma uwagami. Po pierwsze, zgodnie z rozporządzeniem, naruszenie praworządności nie polega na samej korupcji lub innych przestępstwach przy podziale środków lub zarządzaniu nimi, lecz odnosi się do braku niezawisłości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w skutecznym ściganiu tych naruszeń. Po drugie, trzeba zadać pytanie, jakie byłyby konsekwencje w przypadku gdyby w procedurze z art. 7 TUE lub w wyroku TSUE stwierdzono naruszenie w danym państwie zasady niezawisłości sędziów. Czy realne jest przypuszczenie, że sterowalne politycznie sądy (prokuratura lub administracja) przestaną nimi być w kontekście wykorzystywania środków unijnych? Czy, w jakim stopniu i dlaczego strumień unijnej pomocy finansowej dla obu państw miałby w takiej sytuacji płynąć nieprzerwanie?

Z treści rozporządzenia wynika, że naruszenie praworządności w sposób ogólny może wpłynąć na sposób wykorzystywania przez dane państwo unijnych środków budżetowych tylko w sytuacji gdy ściganie korupcji i niegospodarności byłoby systemowo utrudnione i nieskuteczne wywołując straty finansowe dla unijnych zasobów budżetowych. Widać w tym rozwiązaniu podobieństwo do koncepcji sformułowanych w dwóch niedawnych wyrokach.

W wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., dotyczącym wykonywania Europejskiego Nakazu Aresztowania (ENA), przypomina się, że „wymóg niezawisłości sędziów wchodzi w zakres istotnej treści prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego” i ma znaczenie jako gwarancja praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, oraz „wartości wspólnych państwom członkowskim, określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości w postaci państwa prawnego”. Stosując dwustopniowy test wykonania ENA Trybunał zauważył jednak, że ustalone naruszenia niezawisłości sędziowskiej na poziomie ogólnym lub systemowym winno być potwierdzone w odniesieniu do konkretnej sprawy, ponieważ istnienie nieprawidłowości niekoniecznie musi przekładać się „na wszystkie rozstrzygnięcia sądów owego państwa członkowskiego w każdej konkretnej sprawie”[16].

Zachwyt tym wyrokiem ze strony polskiego ministerstwa sprawiedliwości winien być jednak umiarkowany, ponieważ w generalnej opinii władz polskich badanie niezawisłości sędziego jest niezgodne z prawem UE (ultra vires).

W drugiej sprawie, tym razem przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (ETPC), sąd (stosując trójstopniowy test) stwierdził, że w wyniku naruszenia procedury mianowania konkretnego sędziego doszło, w konkretnej rozpatrywanej przez niego sprawie, do naruszenia prawa do rzetelnego procesu przed sądem ustanowionym ustawą (art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – EKPC). Trybunał podkreślił jednak obiter dictum, że naruszenie praworządności nie w każdym przypadku (np. drobnych uchybień proceduralnych) prowadzić musi do takiego wniosku[17].

Konkludując, opinia polskiego rządu wskazująca na niezgodność omawianego rozporządzenia z unijnymi traktatami jest bałamutna[18].

 

Szersze horyzonty

 

W forsowanym przez Polskę i Węgry stanowisku ignoruje się fakt, że wyrażając zgodę na członkostwo w UE i przekazanie jej niektórych kompetencji, państwa akceptowały obowiązkową jurysdykcję unijnego sądu i wiążący charakter jego orzeczeń. TSUE pełni funkcję sądu konstytucyjnego (badania zgodności prawa unijnego z traktatami UE), a jednocześnie sądu najwyższego (ujednolicanie orzecznictwa).

Z orzecznictwa TSUE wynika, że interpretuje on i stosuje prawo Unii również w dziedzinach, w których państwo członkowskie zachowały swoją kompetencję. Tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez władze polskie w postępowaniach przed instytucjami UE taka praktyka pozbawiona jest podstaw prawnych.

Uznając kompetencję krajową w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, TSUE – w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne – ustosunkował się w wyroku z 2018 r. do kwestii ewentualnego naruszenia niezawisłości członków portugalskiego trybunału obrachunkowego. Zdaniem TSUE, państwo członkowskie powinno zapewnić, że organ orzekający w kwestii stosowania lub wykładni prawa Unii „spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE”, a dla „zagwarantowania tej ochrony rzeczą kluczową jest zachowanie niezawisłości takiego organu”. Pojęcie to oznacza, że „dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie” oraz że jest on chroniony „przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”[19].

W sprawach polskich, nie kwestionując kompetencji krajowej w obszarze organizacji systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed upływem ich kadencji oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do przedłużenia czynnej służby niektórych sędziów SN Polska narusza wiążące Polskę zobowiązania z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[20]. Wyrok ten Polska wykonała.

W kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności sędziowskiej stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii”. TSUE upoważnił jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do ustalenia statusu prawnego Izby Dyscyplinarnej[21]. Władze polskie uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. (zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne zagrożenie dla stabilności porządku prawnego)[22] oraz nie wykonują Postanowienia TSUE z kwietnia 2020 r.[23] Dodajmy na marginesie, że polska prokuratura próbuje wyciągać konsekwencje wobec sędziów za skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE.

Naruszenie przez Polskę niezawisłości sędziowskiej sugeruje również rzecznik generalny TSUE w opinii z 17 grudnia 2020 r.[24]

W orzecznictwie TSUE i innych sądów międzynarodowych nie brakuje podobnych rodzajowo przykładów, chociaż niezwiązanych z kwestią niezależności sędziowskiej.

Przykładem jest sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ w wyniku późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Po przystąpieniu Polski do UE sąd unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń należą do kompetencji państw członkowskich, jednak „z poszanowaniem prawa wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja, w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o naruszeniu przez Polskę prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 18 WE) stwierdzając przy okazji naruszenie zasady proporcjonalności[25].

Podobny przypadek to orzeczenie sądu unijnego w sprawie, dotyczące zakazanej przez prawo niemieckie służby kobiet w Bundeswehrze. Wprawdzie, zdaniem sądu, do kompetencji państw członkowskich „należy podejmowanie decyzji dotyczących organizacji ich sił zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje takie pozostają całkowicie poza zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie zasady proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań koniecznych i odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy krajowe, które „wykluczają w sposób ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni” pozostają w niezgodzie z prawem unijnym i naruszają dyrektywę Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia[26]. W konsekwencji RFN dokonała zmian w prawie krajowym.

Warto też uwzględnić obowiązkową jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Otóż Europejska Konwencja Praw Człowieka nie przewiduje prawa do aborcji i Trybunał nie orzeka w kwestii jej dopuszczalnego zakresu. Trybunał ustosunkował się natomiast do sposobu realizacji prawa do aborcji na podstawie polskiego ustawodawstwa. Stwierdzając jego niewłaściwe wykonywanie w wyniku zaniedbań legislacyjnych oraz praktyki placówek służby zdrowia Trybunał uznał, że Polska naruszyła przepisy Konwencji dotyczące prawa do poszanowania życia prywatnego oraz zakazu nieludzkiego traktowania (art. 3 i 8)[27].

Te i inne przykłady dowodzą działania Unii w ramach jej kompetencji i wykluczają zarzut ultra vires. Nie dochodzi też co do zasady do naruszenia art. 4 ust. 2 TUE przewidującego poszanowanie przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich oraz ich równości wobec traktatów[28].

Z praktyki tej wynika też, że podstawowe zasady demokracji i praworządności stanowią przedmiot międzynarodowoprawnych zobowiązań Polski i podlegają ocenie przez sądy międzynarodowe, których jurysdykcję Polska zaakceptowała. W tym względzie ignorancja po stronie władz polskich jest zjawiskiem niepokojącym.

 

***

 

Ustępując Polsce i Węgrom Unia wmanewrowała się w zaułek, z którego trudno wybrnąć i co nie pozostanie bez skutków dla kolejnych naruszeń praworządności[29]. Znaczenie uchwalonego rozporządzenia nie wydaje się być w tym względzie doniosłe, zwłaszcza w kontekście przeciągających się latami procedur w ramach art. 7 TUE lub trwających postępowań przeciwko Polsce przed TSUE.

Warto się wobec powyższego zastanowić nad ożywieniem rzadko stosowanego art. 259 TFUE, który dopuszcza wniesienie do TSUE przez jedno państwo skargi na drugie z tytułu naruszenia prawa UE, w tym fundamentalnych wartości figurujących w art. 2 TUE. Konstrukcja ta wydaje się być politycznie delikatna, lecz łatwiejsza od strony prawnej, bo zależna tylko od woli i inicjatywy organów jednego państwa[30].

Profesor Wojciech Sadurski pyta, kiedy skończy się czas, że „rządy Węgier i Polski będą nadal udawać, że respektują praworządność, a Komisja – że praworządność egzekwuje”[31]. Przyszłość pokaże, w jakim stopniu Konkluzje Rady Europejskiej będzie można uznać za zasłonę dymną[32], a w jakim zawiśnie nad nimi złowrogi cień polityki appeasement wobec reżimów „demokracji nieliberalnej”.

 

 

Jerzy Kranz

profesor Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, były ambasador w Republice Federalnej Niemiec.

---

[1]     Regulation of the European Parliament and of the Council on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget.

[2]     Szerzej W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020.

[3]     Artykuł 2 TUE: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego [rule of law], jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

[4]     Zob. szerzej Verfassungsblog – np. K.L. Scheppele, L. Pech, S. Platon, Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law, 13 December 2020 – zobacz na verfassungsblog/ ; A. Alemanno, M. Chamon, To Save the Rule of Law you Must Apparently Break It, 11 December 2020 – także verfassungsblog

[5]     J. Barcz, R. Grzeszczak, A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: weto – scenariusz wyprowadzenia Polski z Unii Europejskiej, Warszawa, 30 listopada 2020 r.

[6]     Szerzej na ten temat J. Kranz, O suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha, Monitor Konstytucyjny, 10 grudnia 2020 r.

[7]     J. Barcz, R. Grzeszczak, A. Nowak-Far, J. Truszczyński, Praworządność a unijne fundusze: Prawne i praktyczne aspekty interpretacji ustaleń Rady Europejskiej z 10 grudnia 2020 r., Warszawa, 17 grudnia 2020 r. - zobacz monitor konstytucyjny

[8]     Definicja praworządności pojawiła się już w 2014 r. zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności, 11.3.2014 r. (COM(2014) 158 final).

[9]     Zob. Council’s Legal Service Opinion, 25.10.2018 (13593/18). Obecna wersja uchwalonego rozporządzenia jest przez tę służbę w pełni akceptowana.

[10]    Zob. J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo, 2020, nr 9, s. 23-47; A. Wyrozumska, Wyrok FTK z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo, 2020, nr 9 s. 47-70. Zob. też Opinia rzecznika generalnego z 17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).

[11]    SN. Izba Dyscyplinarna, postanowienie z 23 września 2020 r. (II DO 52/20) – Izba uznała, że wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. (C-585/18, C-624/18 i C-625/18) „nie może być uznany za obowiązujący na gruncie polskiego porządku prawnego”.

[12]    J. Kranz, Entre l'influence et l'intervention. Certains aspects juridiques de l'assistance financière multilatérale, Frankfurt/M. 1994 ; id., Lomé, le dialogue et l'homme, Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nr 3, s. 451-479 ; id., Couleurs discrètes de l’assistance financière multilatérale, Verfassung und Recht in Übersee, 1988, nr 3, s. 342-373.

[13]    Zob. art. 177 TFUE oraz Rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17.12.2013 dotyczące między innymi zasad zarządzania finansowego i kontroli.

[14]    “(17) Środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są konieczne w szczególności w przypadkach, gdy inne procedury określone w ustawodawstwie Unii nie pozwoliłyby na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii. Unijne ustawodawstwo finansowe oraz mające zastosowanie przepisy sektorowe i finansowe przewidują różne sposoby ochrony budżetu Unii, w tym wstrzymanie, zawieszenie lub korekty finansowe, związane z nieprawidłowościami lub poważnymi uchybieniami w systemach zarządzania i kontroli”.

[15]    “I 2(d) The application of the mechanism will respect its subsidiary character. Measures under the mechanism will be considered only where other procedures set out in Union law, including under the Common Provisions Regulation, the Financial Regulation or infringement procedures under the Treaty, would not allow to protect the Union budget more effectively. 2(f) The triggering factors set out in the Regulation are to be read and applied as a closed list of homogenous elements and not be open to factors or events of a different nature. The Regulation does not relate to generalised deficiencies”.

[16]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 17 grudnia 2020 r .(sprawy połączone C‑354/20 PPU i C‑412/20 PPU), motywy 39, 42. W drugim etapie konieczne jest dokładne i konkretne zweryfikowanie sytuacji osobistej danej osoby, charakteru przestępstwa oraz kontekstu faktycznego wydania ENA, jak również oświadczeń przedstawicieli władz publicznych co do sposobu, w jaki należy rozstrzygnąć konkretną sprawę.

[17]    Wyrok ETPC z 1.12.2020 (wielka izba) w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18).

[18]    Zob. na przykład pkt (12) preambuły omawianego rozporządzenia: „Art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano wartość państwa prawnego określoną w art. 2 TUE, wymaga, by państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sądów. Zachowanie niezawisłości sądów ma zasadnicze znaczenie, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty”.

[19]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16), motywy 40, 41, 44.

[20]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca 2019 r. (C-619/18).

[21]    Wyrok TSUE (wielka izba) z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i C-625/18), pkt 75. 

[22]    Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18).

[23]    Postanowienie TSUE (wielka izba) z 8 kwietnia 2020 r. (C‑791/19 R).

[24]    Opinia rzecznika generalnego z 17 grudnia 2020 r. w sprawie A.B., C.D., E.F., G.H., I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa (C-824/18).

[25]    Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r. w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06), motywy 23, 24, 29, 46.

[26]    Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.

[27]    Europejski Trybunał Praw Człowieka – sprawy Tysiąc v. Polska (skarga nr 5410/03) – wyrok z 20 marca 2007 r.; R.R. v. Polska (nr 27617/04) – wyrok z 26 maja 2011 r.; P. i S. v. Polska (nr 57375/08) – wyrok z 30 października 2012 r.

[28]    Przykłady orzecznictwa zob. J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, wyd. 6, Warszawa 2020, s. 126-133. Zob. między innymi wyrok TSUE 5 czerwca 2018 r. w sprawie Coman (C-673/16): Chociaż państwa członkowskie mają prawo decydowania, czy chcą dopuścić możliwość zawierania małżeństw homoseksualnych, to nie mogą naruszać swobody pobytu obywatela Unii na swoim terytorium, odmawiając wydania jego mającemu tę samą płeć współmałżonkowi, będącemu obywatelem państwa nienależącego do Unii, pochodnego prawa pobytu na swoim terytorium.

[29]    “It is a serious achievement on Hungary’s and Poland’s part to drive EU institutions so far into mocking the rule of law in the spirit of defending it. Then again, this is exactly what illiberal constitutional engineering is about: using familiar constitutional and legal techniques for ends that subvert constitutionalism and the rule of law” – R. Uitz, Towards an EU Cast in the Hungarian and Polish Mould, 14 December 2020, na verfassungsblog ; zob. też ciekawe tło polityczno-gospodarcze C. Győry, Ein Freund, ein guter Freund, 22 December 2020, na https://verfassungsblog.de/ein-freund-ein-guter-freund/

[30]    Szerzej D. Kochenov, Biting Intergovernmentalism: The Case for the Reinvention of Article 259 TFEU to Make It a Viable Rule of Law Enforcement Tool, Jean Monnet Working Paper 11/2015, s. 1-25.

[31]    W. Sadurski, Bronić bezkarności jak suwerenności, 12 grudnia 2020 r. – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16522

[32]   K. Bachmann: „Żadnego kompromisu nie było. Była ugoda, w ramach której rządy Węgier i Polski robiły dobre miny do gry, w której od początku stały na straconych pozycjach i w którą same się wmanewrowały” – https://wyborcza.pl/7,75968,26600310,to-nie-kompromis-ani-remis-polska-i-wegry-sromotnie-przegraly.html