Polacy – nic się nie stało!
W przypadku Unii Europejskiej (UE) mamy do czynienia z nową strukturą
międzynarodowego zarządzania,
która wynika z obiektywnej
konieczności, ponieważ rzeczywiste możliwości państwa okazują się
niewystarczające dla skutecznego wykonywania przez nie swych funkcji. Stąd
już u zarania integracji trzeba było sięgnąć do nowych metod i struktur
współpracy o ponadnarodowym
charakterze, w tym przyznać Unii niektóre kompetencje państw członkowskich.
Otwarcie
się państw na taką formę współpracy prowadzi do redystrybucji władzy
i wpływów na scenie międzynarodowej, co stanowi wyzwanie dla tradycyjnie rozumianej
roli państwa.
Stosowanie prawa Unii nie wyklucza
rzeczywistych albo pozornych konfliktów z prawem krajowym. Unia i państwa
członkowskie mają jednak prawny obowiązek wspierać się w wykonywaniu traktatów
w dobrej wierze, co w prawie UE określa się mianem lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o UE). Polega
ona między innymi na zapewnieniu
pierwszeństwa stosowania prawa UE, zakazie stanowienia prawa sprzecznego z
prawem UE, eliminacji sprzecznych z nim norm prawa krajowego oraz
odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa UE.
Stwierdził
on między innymi, że:
- Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego
nie daje w pełni rękojmi niezawisłości i bezstronności, a w szczególności
nie jest chroniona przed bezpośrednimi lub pośrednimi wpływami polskiej władzy
ustawodawczej i wykonawczej,
- Polska nie
zagwarantowała, by sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych były
rozstrzygane w rozsądnym terminie oraz nie zapewniła poszanowania prawa do
obrony obwinionych sędziów, naruszając w ten sposób ich niezawisłość,
- sędziowie krajowi są narażeni na postępowania dyscyplinarne z
tego powodu, że zdecydowali się zwrócić się do Trybunału z odesłaniem
prejudycjalnym, co narusza ich uprawnienie i w określonym
przypadku obowiązek w zakresie występowania do Trybunału z takim odesłaniem
oraz zakłóca system współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem.
W
postanowieniu z 14.07.2021 r., nakładającym środki tymczasowe w kolejnej
polskiej sprawie (C-204/21 R), TSUE zobowiązał
Polskę do natychmiastowego zawieszenia stosowania przepisów krajowych
odnoszących się w szczególności do uprawnień Izby Dyscyplinarnej SN.
W reakcji na te działania Unii polskie władze podjęły
odpowiednie decyzje i przedstawiły własną argumentację.
Trybunał
Konstytucyjny (TK) stwierdził w wyroku z 14 lipca 2021 r., że:
Art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii
Europejskiej [zasada lojalnej współpracy] w związku z art. 279 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [uprawnienie TSUE do nakładania środków
tymczasowych] w zakresie, w jakim
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires
zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii
Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości
polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90
ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz
bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.
W
konsekwencji wyroku TK Pierwsza prezes SN przywróciła pełen zakres działalności
Izby Dyscyplinarnej SN świadomie i demonstracyjnie lekceważąc orzeczenia i
postanowienia TSUE. Uzasadnienie tej decyzji ma charakter prowokacyjny, a
jednocześnie ośmieszający Polskę.
TK
otworzył tym samym drogę do nierespektowania środków tymczasowych TSUE w
wybranym przez siebie zakresie. Zauważmy jednak, że przedstawiciele polskiego
rządu ogłosili wcześniej, że nie mają zamiaru wykonać postanowienia TSUE nakładającego
środki tymczasowe w odniesieniu do kopalni Turów, a zatem poza sferą wyznaczoną
w powyższym wyroku TK. Łatwo przewidzieć, że w niedalekiej przyszłości Polska
będzie ofiarą podobnych zachowań innych państw członkowskich w sprawach
dotyczących obywateli i przedsiębiorstw polskich.
Premier
Morawiecki, komentując wymienione orzeczenia TSUE, przytoczył różne argumenty[1]:
- oparliśmy reformę wymiaru sprawiedliwości o
rozwiązania bardzo podobne lub identyczne jak w innych krajach
europejskich. Mamy procedurę Krajowej Rady Sądownictwa, która jest niemal
tożsama z hiszpańską. My robimy tak samo i to przeszkadza. Stanowisko Unii
równa się dyskryminowaniu Polski;
- mamy do czynienia z typowym sporem doktrynalnym
pomiędzy sądami najwyższymi różnych obszarów politycznych, ustrojowych;
- sądy w Niemczech, we Francji, w Rumunii oraz w Hiszpanii
orzekły, że konstytucje mają nadrzędność względem prawa unijnego;
- stoję na oczywistym dla każdego polskiego obywatela
wniosku, że najwyższym aktem prawnym jest Konstytucja RP.
Można
pominąć pozostałe, podobne głosy z obozu rządzącego, ponieważ ich poziom jest podobny.
II.
Czego dotyczy spór?
Spór
dotyczy granic kompetencji powierzonych Unii i jej instytucjom przez państwa
członkowskie.
Sprowadza
się on konkretnie do całościowej oceny prawnej kwestii niezawisłości
sędziowskiej w Polsce, a nie – jak twierdzi rząd – do kwestionowania ustroju
wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Sądy polskie są sądami unijnymi. Zagwarantowanie
niezawisłości sędziowskiej jest nakazem nie tylko prawa unijnego, ale także
polskiej konstytucji (art. 10, 173, 178 Konstytucji RP).
Obóz rządzący formułuje w tym kontekście dwa podstawowe zarzuty:
-
Unia, w tym TSUE, działa ultra vires, czyli bez podstawy prawnej w
Traktatach UE oraz
-
działania Unii, w tym TSUE, naruszają Konstytucję RP.
Główny
zarzut sformułowany przez premiera w skardze do TK (sprawa K 3/21) dotyczy
niezgodności podstawowych artykułów Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i
Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) – art. 1, 2, 4, 5, 19 TUE oraz 260,
279 TFUE – z zasadą nadrzędności
Konstytucji RP, a także bezpośredniości stosowania ustawy zasadniczej
oraz zasady przekazania Unii kompetencji organów władzy państwowej w tym sensie,
że TUE „uprawnia lub zobowiązuje [polski] organ stosujący prawo do odstąpienia
od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób
niezgodny z Konstytucją RP”[2]. Podobną formułę
zastosowała grupa posłów, którzy złożyli skargę do Trybunału Konstytucyjnego
(sprawa K 5/21). Zwłaszcza w przypadku wniosku premiera mamy o czynienia z
frontalnym atakiem na podstawy systemu prawa Unii, nieporównywalnym ze znanymi
dotąd zamachami na prawo unijne[3].
Jest to jednak ruch niewiarygodny,
ponieważ w traktatach założycielskich UE nie ma norm nakazujących naruszanie
Konstytucji RP. Wniosek premiera wynika z jego własnej interpretacji
przepisów TUE i w istocie rzeczy dotyczy interpretacji norm traktatów
założycielskich Unii przez polski TK. Po otrzymaniu oczekiwanej odpowiedzi TK
władze RP uznają istnienie konfliktu prawa UE z Konstytucją, a ta – jak wiadomo
– jest w Polsce prawem najwyższym, co ma znaczyć, że jest prawem nadrzędnym nad
wszelkimi innymi normami, w tym międzynarodowymi.
W konsekwencji wniosek
premiera, potwierdzony przez TK, prowadzić ma w oparciu o zasadę
nadrzędności Konstytucji do niewykonywania wiążącego Polskę prawa. Tym
samym – w myśl maksymy Polska mistrzem Polski oraz „Tu jest Polska, a nie Unia”
– można się łatwo, wybiórczo i jednostronnie zwalniać
z międzynarodowoprawnych zobowiązań. Takie myślenie nie jest obce
przodującym światowym „demokratom”. Trzeba tylko pamiętać, że polskim tropem
mogą (chociaż nie muszą) pójść inni nasi partnerzy w Unii, EKPC lub w innych
ramach.
Zdaniem
profesora Stanisława Biernata[4], sędziego TK w
stanie spoczynku, wspomniane wnioski są formalnie dopuszczalne w świetle art. 188
ust. 1 Konstytucji, ponieważ TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów
międzynarodowych z konstytucją. Nowość obecnej sytuacji polega jednak na tym,
że kwestionuje się fundamenty prawa UE nie w związku ze zmianami
traktatowymi, ale w związku z niezadowoleniem władz polskich w kwestii
stosowania norm prawa Unii przez jej organy, w tym zwłaszcza TSUE. Prof.
Biernat trafnie zauważa, że wspomniane wnioski do TK
zostały złożone w złej wierze – chodzi bowiem nie tyle o zgodność z
Konstytucją, ile o uwolnienie się od rygorów orzecznictwa TSUE.
III. Działanie ultra vires?
Najistotniejszy aspekt sporu dotyczy zakresu
kompetencji powierzonych Unii przez państwa członkowskie (art. 4 i 5 TUE, 2 do
6 TFUE, art. 90 Konstytucji RP).
Gdyby państwa, które
zaciągnęły określone zobowiązania międzynarodowoprawne, mogły się od nich
jednostronnie i arbitralnie uwalniać argumentując sprzecznością z ich
normami konstytucyjnymi albo przekroczeniem kompetencji przez inne państwa lub
organizacje, to prawo międzynarodowe i europejskie byłoby pozbawione
skuteczności. Akceptacja dla takiej postawy sprowadza się do tolerowania prawniczego
nihilizmu.
Głosami obozu rządzącego powtarzana jest teza, że
organizacja i działalność sądów nie zostały przekazane na rzecz UE i należą w
pełni do państw członkowskich. W
rzeczywistości TSUE nie zajmuje się w swoich orzeczeniach organizacją
wymiaru sprawiedliwości w Polsce, lecz dokonuje całościowej oceny prawnej, czy
system ten spełnia wymogi praworządności i niezawisłości (art. 2, 19 TUE, art.
47 Karty Praw Podstawowych). Prawo Unii obliguje państwa członkowskie do
zapewnienia obywatelowi skutecznej ochrony prawnej, w tym prawa do niezawisłego
sądu, a zasady odpowiedzialności sędziów w państwach UE nie mogą naruszać
standardów prawa unijnego.
TSUE interpretuje i stosuje prawo Unii również w dziedzinach,
w których co do zasady państwo członkowskie zachowały swoją kompetencję. Nawet jeśli jakaś kwestia należy do
kompetencji państwa członkowskiego, to jednak pewne jej aspekty mogą podlegać
prawu Unii, np. organizacja wymiaru
sprawiedliwości należy do państw członkowskich, ale państwa zobowiązane są do
zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE (art.
19 ust. 1 TUE).
Innymi słowy prawo Unii, a zwłaszcza niektóre jego zasady ogólne,
mają zastosowanie w takich materiach. Są na to liczne i niekwestionowane
przykłady w orzecznictwie TSUE nie tylko w odniesieniu do niezawiłości organów
wymiaru sprawiedliwości[5].
W
sprawach niezwiązanych z kwestią niezależności sędziowskiej przykładem jest sprawa
Tanji Kreil, w której sąd unijny orzekał w sprawie dotyczącej
zakazanej przez prawo niemieckie (w tym konstytucję) służby kobiet w Bundeswehrze[6]. Wprawdzie, zdaniem sądu, do kompetencji państw
członkowskich „należy podejmowanie decyzji dotyczących organizacji ich sił
zbrojnych, nie wynika stąd jednak, że decyzje takie pozostają całkowicie poza
zakresem zastosowania prawa wspólnotowego”. Przestrzeganie zasady
proporcjonalności w związku z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn
wymaga, „by wszelkie odstępstwa nie przekraczały granic działań koniecznych i
odpowiednich do osiągnięcia zamierzonego celu”. TSUE orzekł, że przepisy
krajowe, które „wykluczają w sposób
ogólny dostęp kobiet do posad wojskowych związanych z użyciem broni”
pozostają w niezgodzie z prawem unijnym i naruszają dyrektywę
Rady dotyczącą zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu
do zatrudnienia (dyrektywa nie wyłączała bowiem zatrudnienia w armii). W konsekwencji
RFN dokonała zmian w prawie krajowym (zmieniono także konstytucję).
Inny
przykład to sprawa Haliny Nerkowskiej, której – ponieważ w wyniku
późniejszej emigracji do RFN nie zamieszkiwała ona w Polsce – ZUS odmówił wypłaty renty inwalidzkiej. Sąd
unijny uznał, że kwestie tego typu świadczeń należą wprawdzie do kompetencji
państw członkowskich, jednak muszą być wykonywane „z poszanowaniem prawa
wspólnotowego”. W konsekwencji „nie może być uważana za sytuację czysto
wewnętrzną i niemającą związku z prawem wspólnotowym” sytuacja,
w której skorzystanie ze swobody przemieszczania się wpływa na uprawnienie
do wypłaty świadczenia przewidzianego przez prawo krajowe. TSUE orzekł o naruszeniu
przez Polskę prawa do swobodnego
przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich
(art. 18 WE)[7].
W innych
polskich sprawach, nie kwestionując kompetencji krajowej w obszarze organizacji
systemu sądownictwa, TSUE stwierdził w 2019 r., że przez obniżenie wieku
przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego przed upływem ich kadencji
oraz przyznanie Prezydentowi RP uznaniowego prawa do przedłużenia czynnej
służby niektórych sędziów SN, Polska naruszyła wiążące ją zobowiązania
z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE[8]. Wyrok ten Polska
wykonała.
W
kolejnych sprawach TSUE wypowiedział się w sprawie niezależności sędziowskiej w
Polsce stwierdzając, że „chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości
w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż
przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek
dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii” – m.in.
obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem
UE. TSUE upoważnił jednocześnie sąd zadający pytanie prejudycjalne (SN) do
ustalenia statusu prawnego Izby Dyscyplinarnej[9]. Władze polskie
uchylają się jednak od uznania wyroku SN z 5 grudnia 2019 r.
(zakwalifikowanie przez SN Izby Dyscyplinarnej jako poważne zagrożenie dla
stabilności porządku prawnego)[10].
IV.
Konflikt normy międzynarodowej z prawem krajowym – nadrzędność Konstytucji?
1.
Pojawia się pytanie, czy omawiane działania TSUE naruszają Konstytucję RP?
Przedmiotem
kontrowersji są przepisy polskich ustaw odnoszących się do niezawisłości sądów
i sędziów oraz odpowiedzialności prawnej tych ostatnich. TSUE stwierdza niezgodność tych ustaw z prawem UE i nakazuje
zawiesić stosowanie ich przepisów, w tym dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN i
jej działań. Mamy zatem do czynienia z konfrontacją
między prawem Unii a polskimi ustawami, ale nie polską Konstytucją (Izba
Dyscyplinarna nie jest organem konstytucyjnym).
Pierwszeństwo
stosowania norm prawa międzynarodowego,
w tym pierwotnego i wtórnego prawa UE, przed ustawami krajowymi nie
jest kwestionowane i nie stanowi w państwach członkowskich przedmiotu
poważniejszych sporów. W
Konstytucji RP (art. 91) mowa jest wyraźnie o tym, że norma międzynarodowa (w
tym prawo unijne) ma pierwszeństwo stosowania przed ustawami, jeśli ustaw nie
da się z tymi umowami pogodzić[11]. Tym samym w
artykule tym ustanowiono konstytucyjną regułę pierwszeństwa w rozwiązywaniu
konfliktu normy międzynarodowoprawnej z ustawą krajową.
2.
Najtrudniejsza kwestia związana z pierwszeństwem dotyczy kolizji normy
międzynarodowoprawnej z normą konstytucyjną.
Traktaty
unijne nie rozwiązują tego dylematu w sposób jasny i wyraźny. Podobnie rzecz
się ma w przypadku konstytucji narodowych, które chronią się przy pomocy wymagających
interpretacji ogólnych sformułowań. Mamy zatem do czynienia z kwestią
politycznie i prawnie delikatną, przy czym prawo Unii (prawo międzynarodowe), jak i
prawo krajowe kierują się swoimi regułami kolizyjnymi, które wskazują na pierwszeństwo
stosowania reguł własnego systemu.
Z orzecznictwa TSUE wynika wyraźnie, że w razie
konfliktu prawa Unii z prawem krajowym, prawo Unii ma pierwszeństwo stosowania
również w odniesieniu do norm konstytucyjnych.
W niektórych systemach krajowych
znajdujemy wskazówki w postaci normy konstytucyjnej o treści (przykładowo): „Konstytucja jest najwyższym
prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8.1). Brzmi to mocno, jednak jest to swoisty
wytrych (podobnie jak pojęcia suwerenności lub tożsamości konstytucyjnej),
ponieważ nie do końca wiadomo, jak ten przepis rozumieć, a wytrych pozwala
otwierać lub zamykać różne drzwi. Sprawa nadrzędności polskiej Konstytucji komplikuje
się dodatkowo w kontekście kolejnego artykułu Konstytucji RP: „Rzeczpospolita
Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” (art. 9). W tej
sytuacji – i wbrew opinii obozu rządzącego w Polsce – znaczenie
i pogodzenie obu przepisów nie jest wcale oczywiste i wymaga
interpretacji[12].
Odnotujmy
przede wszystkim, że określenie „prawo najwyższe”
jest względne, a konflikt może okazać się pozorny, ponieważ dopuszczalna
jest zmiana konstytucji pod wpływem czynników wewnętrznych, ale także w wyniku
zawieranych traktatów.
Doktryna oraz orzecznictwo TK zdają się momentami
wikłać w sieć prowokowanych przez siebie niejasności. Wynikają one z
posługiwania się nieprecyzyjnymi i dowolnie interpretowanymi pojęciami
(np. suwerenność).
W tym kontekście niezbędne
wydaje się rozróżniać między pierwszeństwem a nadrzędnością.
Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie
powiązane, że w ich relacji trudno mówić o całkowicie odrębnych
(autonomicznych) porządkach. Sprawnemu funkcjonowaniu unijnego organizmu służy koncepcja wielopłaszczyznowego –
krajowego i unijnego – systemu prawnego (wielopłaszczyznowego
konstytucjonalizmu), wyrażająca wielość zróżnicowanych źródeł, które
oddziałują na siebie, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Przenosi ona
ciężar z kwestii nadrzędności (hierarchiczności) na komplementarność
i współzależność uzupełniających się porządków – krajowego i unijnego. W centrum uwagi nie stawia
się problemu państwa i państwowości, lecz jedność wielopłaszczyznowego systemu
prawnego. Trudno tu dostrzegać nadrzędność jednego systemu prawnego nad drugim (unijnego nad krajowym i vice
versa), jest natomiast wspólnota celów i wartości, która pozwala
funkcjonować temu systemowi w oparciu o wspólne zasady, w tym zasadę
pierwszeństwo stosowania prawa UE.
Należy w tym kontekście przypomnieć rzecz
fundamentalną: otóż nadrzędność Konstytucji jest zasadą systemu
prawa krajowego – i tylko tego prawa. W relacjach międzynarodowych i w prawie międzynarodowym
taka zasada nie istnieje i nie są jej w stanie stworzyć krajowi
konstytucjonaliści, ani krajowe sądy konstytucyjne. Państwa ani ich konstytucje
nie mają władzy nadrzędnej nad innymi państwami lub organizacjami
międzynarodowymi. Zasada nadrzędności Konstytucji RP oraz wyrok TK nie mają
wpływu na treść i interpretację prawa UE. Tak więc skuteczne powoływanie
się na nadrzędność Konstytucji nad prawem międzynarodowym (unijnym) w celu
niewykonania wiążących prawnie państwo zobowiązań jest dopuszczalne jedynie w
płaszczyźnie prawa krajowego.
W kontekście relacji zewnętrznych koncepcja
konstytucji jako najwyższego prawa oraz zasada jej nadrzędności nad prawem
międzynarodowym (unijnym) przekształcają się często w instrument (pretekst)
pozwalający kwestionować normy międzynarodowe, które wiążą państwo, lecz
okazują się niewygodne. W takich przypadkach państwo musi jednak liczyć
się z odpowiedzialnością międzynarodową za naruszenie prawa międzynarodowego.
Reasumując, w kwestii pierwszeństwa norm międzynarodowych przed normami konstytucyjnymi nie ma
gotowych i cudownych rozwiązań. Jest
to w znacznym stopniu kwestią perspektywy prawnej – konstytucyjnej albo
międzynarodowoprawnej. Jednoznaczne
rozstrzygnięcia w drodze regulacji konstytucyjnych albo norm traktatowych
wydają się mało realne.
Konflikty norm prawa UE z normami konstytucyjnymi
należą do rzadkości i usuwane są w drodze zmian konstytucji narodowych,
zwłaszcza w momencie wyrażania zgody na związanie się normami traktatowymi. Praktyka dowodzi również unikania otwartych konfliktów
w tej materii oraz współpracy TSUE i krajowych sądów konstytucyjnych.
Wydaje się, że relacje między normami prawa UE a
normami konstytucyjnymi lepiej pozostawić rozsądnej praktyce, w tym
poszukiwaniu rozwiązań w płaszczyźnie pozaprawnej (samoograniczanie się
sądów, przyjazna współpraca, konsultacje w ramach instytucji UE), dzięki czemu
zminimalizuje się pole konfliktów.
3. Powyższe uwagi nie
oznaczają, że formuła nadrzędnej roli konstytucji jest zbędna, ani też nie
wykluczają sytuacji, że niezgodność z konstytucją okaże się uzasadniona. Ustalenie co jest zgodne
albo niezgodne z Konstytucją wymaga jednak wielkiej wiedzy fachowej oraz
niezależności organów orzekających od presji ideologów i środowisk
politycznych.
Ponadto konflikt między prawem Unii
(międzynarodowym) a krajowym prawem konstytucyjnym nie
jest nieuchronny, a jeśli już, można go zażegnać różnymi sposobami, czyli bywa
rozwiązywalny. Czym innym jest bowiem konstruktywne poszukiwanie
rozwiązań, a czym innym fiksacyjne odwoływanie się do nadrzędności Konstytucji
albo suwerenności.
Wskazówek w przedmiocie
konfliktu z normą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny udzielił już w
2005 r. Po
pierwsze, można zaskarżyć dany akt prawny do TSUE w formie skargi o
stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie prejudycjalne
(art. 267 TFUE). Po drugie, można polegać na rozsądnej i przyjaznej
prawu Unii i orzecznictwu TSUE postawie sądów krajowych (również takiej
postawie TSUE w odniesieniu do konstytucji narodowych). Po trzecie, Unia może
zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa (nie jest to jednak możliwe w
drodze jednostronnej czynności państwa). Po czwarte, możliwa jest zmiana
odpowiedniej normy konstytucyjnej, co
w praktyce nie jest wyjątkiem (np. Polska zmieniła art. 55
Konstytucji). Po piąte, najdalej idącym
rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co zresztą Traktat z Lizbony dopuszcza po raz
pierwszy w sposób wyraźny (art. 50 TUE).
V. Sąd
ostatniego słowa?
Odpowiedź na powyższe pytanie
zależy od tego, z jakiej patrzymy perspektywy – prawa krajowego, czy prawa
międzynarodowego. Nie ma więc jednej odpowiedzi.
Rozstrzyganie sporów na tle stosowania i
interpretacji prawa UE państwa członkowskie zdecydowały się poddać, w duchu
lojalnej współpracy, obowiązkowej i wyłącznej jurysdykcji TSUE ustanawiając
odpowiednie procedury (art. 19 TUE,
art. 258-260, 263-269, 344 TFUE). Trybunał Sprawiedliwości pełni w tym kontekście funkcję sądu
konstytucyjnego (badanie zgodności prawa UE z jej traktatami założycielskimi)
oraz sądu najwyższego (ujednolicanie interpretacji prawa Unii).
Głównymi
instrumentami kontroli sądowej prawa Unii są pytania prejudycjalne sądów
krajowych oraz skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE kierowane do
TSUE przez państwa, i instytucje unijne, a wyjątkowo przez osoby fizyczne
i prawne.
Zadanie pytania prejudycjalnego jest w określonych okolicznościach
obowiązkiem sądu krajowego, również konstytucyjnego.
TSUE przypomniał rok temu w komunikacie prasowym nr
58/20, że wyrok wydany przez unijny Trybunał Sprawiedliwości:
„wiąże sąd krajowy przy
rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu. (…) Jedynie Trybunał
Sprawiedliwości (…) jest właściwy, by stwierdzić niezgodność aktu instytucji
Unii z prawem Unii. Rozbieżność opinii co do ważności owych aktów pomiędzy
sądami państw członkowskich mogłaby bowiem podważyć jedność unijnego porządku
prawnego, z uszczerbkiem dla pewności prawa. (…) Sądy krajowe są zobowiązane
do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa Unii. Jedynie w
ten sposób może zostać zagwarantowana równość państw członkowskich w ramach
utworzonej przez nie Unii”.
Każdy sąd (krajowy lub międzynarodowy) rozstrzyga
samodzielnie o swojej kompetencji (jurysdykcji) i jest to pogląd niekwestionowany.
Rozstrzyga jednak w ramach określonego systemu prawnego. Z punktu widzenia
prawa krajowego SN lub TK mogą być sądami tzw. ostatniego słowa. Z punktu widzenia
międzynarodowoprawnego, w tym prawa UE, sąd międzynarodowy będzie sądem
ostatniego słowa.
Sąd unijny może stwierdzić konflikt norm prawa
krajowego z prawem UE, natomiast sąd krajowy może orzekać o konflikcie normy unijnej
z prawem krajowym, w tym z Konstytucją. Wyrok TSUE jest wiążący dla państw
członkowskich, natomiast wyroki krajowych sądów konstytucyjnych są faktami
ocenianymi w systemie prawa UE pod kątem ich zgodności z traktatami
założycielskimi.
W przypadku niejasności co do zakresu kompetencji UE
oraz stosowania i interpretacji prawa Unii rozstrzygające i ostateczne
znaczenie ma orzeczenie TSUE. Krajowe trybunały konstytucyjne winny się w takich
sprawach zwracać z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE – czego polski
TK programowo unika.
Ocenianie przez organy (w tym sądy)
krajowe zgodności działań Unii lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z
traktatami założycielskimi – na przykład formułując zarzuty ultra vires (czyli działania bez
kompetencji), ingerencji w sprawy wewnętrzne lub naruszenia konstytucji
krajowej – nie ma podstaw prawnych w traktatach i prowadzi do dezintegracji ich systemu prawnego.
Jeśli krajowy trybunał konstytucyjny kwestionuje
legalność aktu prawa Unii (np. rozporządzenia, wyroku TSUE), to nie może oceniać
tej sytuacji w świetle prawa UE (traktaty oraz prawo wtórne) – jest to
kompetencja TSUE i w takiej sytuacji sąd krajowy powinien zwrócić się z
pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Trybunał konstytucyjny może natomiast zbadać,
czy akt unijny (w tym wyrok TSUE) mieści się w ramach kompetencji powierzonych
Unii w wyniku ratyfikacji traktatów założycielskich, czyli z punktu widzenia
ich zgodności z konstytucją krajową.
Jeśli zdaniem krajowego trybunału dochodzi do
konfliktu aktu unijnego z konstytucją to w ostateczności pozostają dwa wyjścia
– zmiana konstytucji albo wystąpienie z Unii (poprzedzone niekiedy sankcjami
unijnymi). Nie ma częściowego członkostwa à la carte w Unii na warunkach
ustalanych arbitralnie przez państwa członkowskie. Nie można mieć ciastka, a
jednocześnie je zjeść.
Na horyzoncie jawi się wtedy Polexit, nawet jeśli
jego prawna realizacja jest długotrwała i skomplikowana.
André Glucksmann
stwierdził kiedyś, że « sortir du communisme
c’est rentrer dans l’Histoire ». Parafrazując « sortir de l’Union » to powrót na Wschód i
wejście na drogę bez powrotu.
VI. Co dalej?
Polska
weszła na ścieżkę wojenną i nie widać oznak, by miała zamiar się z niej cofnąć.
Trudno sobie zwłaszcza wyobrazić pogodzenie wyroku TK oraz decyzji Pierwszej
Prezes SN (przechodzącej tym samym do historii pani Manowskiej) z cytowanymi
wyżej wyrokiem i postanowieniem TSUE.
Władze
polskie zmierzają do sytuacji, w której polski TK, powołując się na suwerenność
i nadrzędność konstytucji, stwierdzi, że niektóre normy prawa unijnego w Polsce
nie obowiązują. W ten sposób pod płaszczykiem legalizmu można by naruszać prawo
Unii, a do tego pozostać w UE i korzystać z niej.
Powoływanie
się w tym kontekście na nieliczne przypadki wyroków innych sądów
konstytucyjnych, kwestionujących orzecznictwo TSUE, polega na nieporozumieniu.
Nawiązuje się bowiem do zróżnicowanych prawnie sytuacji, często o charakterze
incydentalnym i z zachowaniem elementu dialogu sądowego. Co jednak
najistotniejsze, jest to prymitywny argument pozaprawny w rodzaju „inni
kradną, to my też możemy”.
Przypomina
się interpretacja prawa międzynarodowego rodem z państw imperialnych, z Rosji.
W 2015 roku w Rosji zmieniono ustawę o sądzie konstytucyjnym, a w 2020 roku
konstytucję. Jeśli zatem rosyjski sąd konstytucyjny orzeknie, że uchwała
organizacji międzynarodowej albo wyrok międzynarodowego trybunału są niezgodne
z konstytucją, to w świetle rosyjskiego prawa, nie obowiązują. Koncepcję tę (sententia
non-existens) przyjęły najwyraźniej obecne władze polskie i wcale się tego
nie wstydzą[13].
Jeśli
Polska nie podporządkuje się postanowieniom TSUE, Unia Europejska dysponuje
istotnymi środkami nacisku, w tym poważnymi sankcjami finansowymi. Możliwe są
różne scenariusze.
Zauważmy
jednak, że obecne przyspieszenie reakcji unijnych na oczywiste naruszenia
praworządności, a tym samym naruszenia prawa UE, przychodzą spóźnione i
spowodowały wiele szkód zarówno dla Polski, jak i dla Unii. Dostrzegalna w
minionych latach i w różnych formach postawa Komisji oraz Rady umocniła zuchwałości
takich państw jak Węgry i Polska. Jest rzeczą oczywistą, że zasadnicze
rozstrzygnięcie tej niedobrej ewolucji musi się odbyć rękami i głosami
obywateli tych państw, jednak opieszałość i pobłażliwość Unii (zwłaszcza wobec
niesłychanej korupcji na Węgrzech) odegrała swoją rolę.
Najwyższy
czas, aby Edek[14] zszedł ze sceny i nie powinny go chronić pojawiające
się obłoczki zwane appeasement.
Jerzy
Kranz – profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego
i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN
Literatura:
J. Barcz, J. Kranz, Niedobry wyrok w
niefortunnym czasie (uwagi na tle wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
RFN z 5.05.2020 r.), Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 23-46.
J.
Kranz, Unia Europejska w obliczu dobrej zmiany czyli krajobraz przed bitwą,
Warszawa 2021 (zbiór artykułów z portalu Monitora Konstytucyjnego) –https://www.academia.edu/49084976/Unia_Europejska_w_obliczu_dobrej_zmiany
K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest
równiejsze od innych – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i zasada
równości państw członkowskich wobec traktatów, Europejski Przegląd Sądowy 2021,
nr 1, s. 4-7.
Problem praworządności w Polsce w świetle dokumentów
Komisji Europejskiej. Okres „dialogu politycznego” 2016–2017 (Wstęp, wybór i
opracowanie: J. Barcz, A. Grzelak, R. Szyndlauer), Warszawa 2020
W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź
2020
A. Wyrozumska, Wyrok Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw
członkowskich Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2020, nr 9, s. 47-70.
Wybrane
przepisy traktatowe
Artykuł
2 TUE. Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej,
wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw
człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne
Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie,
niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości
kobiet i mężczyzn.
Artykuł 4 TUE. 1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie
kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2.
Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich
tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi
i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i
lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu
zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego
oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe
pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa
Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa
Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu
zadań wynikających z Traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki
ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań
wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez
Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które
mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
Artykuł 19.1 TUE. Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane.
Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa
Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony
prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.
Artykuł 260 TFUE. 1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań,
które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć
środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. 2. Jeżeli Komisja uzna, że
dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku
Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, po umożliwieniu temu Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona
wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane
Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał
stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku,
może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Procedura ta nie narusza
artykułu 259. 3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z
artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie uchybiło obowiązkowi
poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej
zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe,
wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane
Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.
Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie
prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę
pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję.
Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku
Trybunału.
Artykuł 278 TFUE. Skargi wniesione do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie mają skutku zawieszającego. Jednakże
Trybunał może, jeśli uzna, że okoliczności tego wymagają, zarządzić zawieszenie
wykonania zaskarżonego aktu.
Artykuł 279 TFUE. W sprawach, które rozpatruje,
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może zarządzić niezbędne środki
tymczasowe.
Artykuł 47 KPP. Prawo do skutecznego środka prawnego
i dostępu do bezstronnego sądu
Każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez
prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed
sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy
ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym
terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy
ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy
obrońcy i przedstawiciela.
[1]
https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/8210026,morawiecki-wyrok-tsue-sadownictwo-ue.html
[2] Przykładowo: „Wnoszę o zbadanie zgodności:
1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r., dalej
jako: „TUE'', rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ
stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje
stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP – z art. 2;
art. 7; art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2,
art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178
ust. 1 Konstytucji RP”; „norma prawna wywiedziona przez TSUE z
art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, której
treść pozostaje w sprzeczności z unormowaniami konstytucyjnymi, przewidująca
przy tym pierwszeństwo jej obowiązywania bądź stosowania przed Konstytucją RP,
narusza wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasadę nadrzędności
ustawy zasadniczej, rozpatrywaną w kontekście przywołanych wyżej unormowań
konstytucyjnych określających wzajemne relacje prawa krajowego i prawa Unii
Europejskiej”.
[3]
Wniosek
premiera ma być przedmiotem obrad TK w dniu 3 sierpnia 2021 r.
[4]
Anna Wójcik, Sędzia Biernat: Wniosek
premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją,
12 lipca 2021 r. –
https://oko.press/sedzia-biernat-wniosek-premiera-do-tk-rysuje-falszywy-konflikt-miedzy-prawem-ue-a-konstytucja/
[5]
Wyrok TSUE (wielka izba) z 27
lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses
przeciwko Tribunal de Contas (C-64/16).
[6]
Wyrok z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Tanja
Kreil przeciwko RFN (C-285/98), motywy 15, 23, 32.
[7]
Wyrok Trybunału z 22 maja 2008 r.
w sprawie Halina Nerkowska przeciwko ZUS (C-499/06). Inny przykład
[8]
Wyrok TSUE (wielka izba) z 24 czerwca
2019 r. (C-619/18).
[9]
Wyrok TSUE (wielka izba)
z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność
Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C-585/18, C-624/18 i C-625/18).
[10]
Wyroki SN z 5 grudnia 2019 r. (III PO
7/18).
[11]
Artykuł 91 Konstytucji RP przewiduje co następuje: „1. Ratyfikowana umowa
międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,
stanowi część krajowego porządku prawnego [obowiązywanie] i jest
bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania
ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w
ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z
umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską
umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione
jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z
ustawami” [ustęp trzeci dotyczy głównie członkostwa w UE i ogranicza się do
unijnego prawa wtórnego].
[12]
Pamiętać należy też o ogólnej zasadzie
prawa międzynarodowego wyrażonej w wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o
prawie traktatów (1969): „Strona nie może powoływać się na postanowienia
swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią
traktatu” (art. 27). Z kolei art. 26 tej Konwencji odzwierciedla
zasadę pacta sunt servanda: „Każdy będący w mocy traktat wiąże jego
strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze”.
[13]
Przykładowo, w kontekście wyroku ETPC
stwierdzającego naruszenie przez Polskę art. 6 Konwencji praw człowieka i
podstawowych wolności (Affaire Broda et Bojara c. Pologne, requêtes nos
26691/18 et 27367/18, wyrok z 29 czerwca 2021 r.) premier
Mateusz Morawiecki zauważył, że Europejski Trybunał Praw Człowieka, czyli
instytucja Rady Europy, to bardzo specyficzna instytucja, z którą oczywiście
liczymy się, współpracujemy, ale wskazujemy za każdym razem, w przypadku
różnego rodzaju orzeczeń, na bezwzględną wyższość, priorytet stosowania zasad
wynikających z polskiej konstytucji. Bardzo szanujemy Trybunał, ale
realizujemy nasze programy, w tym reformy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z
naszymi priorytetami i z naszym harmonogramem – https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114884,27268537,morawiecki-o-wyroku-etpc-szanujemy-ale-realizujemy-nasze.html
